Децентрализация. Крымский размер

Валентина Самар, Зеркало недели
Рефат Чубаров, председатель Меджлиса крымскотатарского народа, народный депутат от Блока Петра Порошенко. 

, можно — без парламента, правительства, герба, гимна, но со всеми полномочиями и вольностями, делегированными центром. Вам кажется, что это и есть "план Путина"?! Перечитайте Конституцию АРК и президентский проект изменений в Конституцию Украины по децентрализации власти. Найдете много общего, а некоторые новшества — просто перелицованы.

Например, наиболее активно сегодня обсуждается назначаемый президентом префект. Главной его задачей, отчасти, определены упраздненные надзорные функции прокуратуры — слежение за соблюдением законов и Конституции Украины местными органами власти и их главами. В "старокрымском" варианте это был постоянный представитель президента в АРК. Он тоже не имел в распоряжении ни финансов, ни административных рычагов — его аппарат мониторил решения ВР и СМ Крыма и сигнализировал администрации президента. Через него шли все назначения и увольнения на госдолжности, он готовил аналитику, собирал силовиков для координации, готовил рабочие (и нерабочие) поездки в Крым президента, но в целом очень многое зависело от личности этого "префекта". Все крымские были очень известны. Только одни там выполняли функцию "сторожевого пса государства Украина" (как Геннадий Москаль и Виктор Шемчук), другие получали должность ввиду отставки и временной безработицы (Сергей Куницын, Леонид Жунько, Виктор Плакида. Последний, к слову, теперь возглавляет отжатое (или все-таки купленное?) у Ахметова "Крымэнерго"), выполняя забаганки "хозяина" и его челяди. Кадровая политика президентов, как мы, к сожалению, убеждаемся и сегодня, такая разная и в то же время до боли знакомая: свій своєму по своє.

Глядя из Крыма, можно уверенно утверждать, что слабое место в президентском проекте отнюдь не передача полномочий из центра громадам — это без всякого сомнения правильно, справедливо и по-европейски. Главное слабое звено — это центр управления государством и уровень профпригодности его диспетчеров. Проверено Крымом. Смог бы Путин провернуть свою крымскую кампанию без двух составляющих — коррумпированных, страшащихся Майдана политиков на месте и коррупционно зависимых, боящихся потерять активы и приобрести ответственность политиков в центре? Вряд ли. Иначе бы это произошло раньше — если следовать официальной версии, что РФ готовила аннексию Крыма все 23 года нашей независимости…

Однако не могу согласиться с президентом, что, обжегшись на молоке в Крыму и на Донбассе, мы должны дуть на воду. И поэтому позволить перетягивать властное одеяло на ноги в холодном поту. Мы должны четко понимать — что мы должны "погреть" и какие симптомы снять. Если речь идет о боязни потерять власть — тогда на мороз. Если о единстве страны — давайте извлекать уроки из собственной истории.

На заре автономизации Крыма, до принятия Конституции АРК, между центром и автономией действовал закон о разграничении полномочий. Именно благодаря такой форме децентрализации тогда, в период наибольшего зашкаливания антиукраинских настроений, удалось избежать и сепаратизма, и межэтнических конфликтов на волне возвращения крымских татар на Родину. Рядом, напомню, пылали Балканы, Приднестровье, Чечня. Короткое время — до президентства Мешкова и победы на парламентских выборах блока "Россия" — автономия была даже самодостаточной, оставляя почти все налоги и сборы в своем бюджете. Но очень скоро, в том числе и благодаря полномочиям, позволявшим круговую поруку (депутаты ВР могли быть членами правительства) и влияние на назначение силовиков и руководителей республиканских структур центральных органов власти (парламент Крыма имел право утверждать выбор Киева), праву распоряжаться вкусными землями у моря, Крым стал самой коррумпированной территорией Украины. Где отметились интересом и все ныне представляющие элиту Украины персоны.

Без преодоления коррупции на самом верху власти, без реформы судов, МВД и прокуратуры местные кланы, помещики и князья (в погонах и без) в результате просто получат козыри для торга с договороспособным центром по определенному в соответствии со спецификой региона меню. Кому-то будет хотеться "революции", кому-то севрюжины с хреном. Кому-то — и того, и другого.

Но есть моменты в президентском проекте децентрализации, которые нуждаются в поддержке и даже усилении. В конкретизации и дополнении — ввиду традиционного засовывания головы в песок, откуда чувственно и произносятся правильные мысли. Предоставим слово тем, кто точно знает, где эта обувь трет.

Рефат Чубаров, председатель Меджлиса крымскотатарского народа, народный депутат от Блока Петра Порошенко. Сразу же после ознакомления с проектом заявил, что не будет голосовать за президентский проект без уточнения в новой Конституции статуса Крыма. Чубаров напомнил, что, презентуя проект, президент сказал: "Мы в долгу перед крымскотатарским народом ...", чем еще раз признал очевидное, а именно то, что в течение 23 лет Украинское государство избегало восстановления прав крымскотатарского народа на своей собственной земле". Но не согласился с определением уровня — путем предоставления народу права на национально-культурную автономию.

"23 года крымские татары пытались убедить украинских политиков в том, что определение правового статуса Крыма на основе права крымскотатарского народа на самоопределение явится не только восстановлением их прав, но и будет служить гарантией неотъемлемости полуострова от Украинского государства. Однако Украина пошла по другому пути, вместо национально-территориальной автономии крымскотатарского народа, что полностью бы соответствовало и принципам международного права, в Крыму была создана автономия, в которой все права де-факто получило этническое — русское — большинство. Собственно, оккупация февраля — марта 2014 года Крыма Россией во многом было предопределена тогда, когда Украина столь открыто пренебрегла правами коренного народа Крыма.

Современная Украина, выстраивающая свое дальнейшее развитие в полном соответствии и на основе общеевропейских ценностей, никак не сможет впредь игнорировать право крымскотатарского народа на самоопределение. Излишне говорить о том, что и крымские татары, оказавшиеся перед реальными угрозами своему будущему, будут требовать непосредственных гарантий своего развития на собственной земле. А они, гарантии, могут быть заключены лишь наделением Крыма статуса крымскотатарской национально-территориальной автономии в составе Украины, в которой в одинаковой мере будут соблюдаться права и свободы всех его жителей".

По словам Рефата Чубарова, в странах Европы успешно существуют автономии, одновременно обеспечивающие право народов на самоопределение и гарантирующие территориальную целостность государств. "Как нам представляется, наиболее близкой моделью, которая могла бы успешно адаптирована к условиям Крыма, является Автономная провинция Больцано-Боцен — Южный Тироль, что на севере Италии", — допускает аналогии глава Меджлиса.

Андрей Сенченко, народный депутат нескольких созывов и соавтор упоминавшегося закона о разграничении полномочий центра и крымской автономии.

"То, что предлагается в президентском проекте децентрализации — ни что иное как искривление позвоночника власти. Вместо вертикали исполнительной власти, которая бы обеспечивала единообразие исполнения законов в центре и на местах и применения стандартов (например, социальной обеспеченности) мы получим конструкцию, которая априори закладывает конфликт между ветвями власти. Ответственность будет на правительстве, а рычаги влияния (через назначение префектов) — у президента. Как яркий пример можем вспомнить ситуацию времен президента Виктора Ющенко, когда премьер Юлия Тимошенко приглашала на заседание правительства глав обладминистраций, а они (по указке из АП) просто не являлись. Представители государства в регионах должны быть однозначно. Губернатор, префект — не важно, как они будут называться. Важна суть их полномочий и процедура назначения. На мой взгляд, они должны назначаться Кабинетом министров и тогда (тут я согласен с Оксаной Сыроид) парламент будет иметь возможность контроля и нести солидарную ответственность за их действия. Хотя в идеале, губернаторы должны быть выборными", — говорит Андрей Сенченко.

С учетом печального крымского опыта Сенченко считает оправданным наделение президента правом (если это не будет выходить за рамки конституционных полномочий главы государства) самому распускать орган местного самоуправления, если Конституционный суд вынесет вердикт о принятии им решения, представляющего угрозу национальной безопасности и территориальной целостности государства.

"Блокирование и запрет деятельности органа, вставшего на путь сепаратизма, должно быть если не мгновенным, то максимально быстрым. Что мы имели в Крымской автономии, в отношении ВР которой действовала норма Конституции, которую предлагается распространить на всю страну? КСУ принял решение о неконституционности постановления ВР Крыма о референдуме 14 марта, парламент рассмотрел его 15-го, то есть, впритык ко дню проведения — 16 марта. Полномочия ВР автономии были досрочно прекращены, но это никак не влияло на ранее принятые ею решения".

По мнению Сенченко, президент должен иметь право не только приостанавливать сепаратистские решения органов местного самоуправления с последующим обращением в Конституционный суд, но и прекращать полномочия такого совета или головы громады.

"Вначале — приостанавливать их полномочия на короткий срок, скажем, дней на пять — дабы никаких новых решений не было принято, пока КСУ не вынес свое заключение после безотлагательного рассмотрения. В случае если КС заключает, что решение было неконституционным, президент должен иметь право сам распустить орган местного самоуправления. Зачем тут решение ВР? Если есть вердикт Конституционного суда — парламент не может принять иного решения, кроме как досрочно прекратить полномочия совета, посягнувшего на территориальную целостность государства. Это формальность, которую более оперативно должен исполнить президент, и это его сфера ответственности", — считает Сенченко.

Андрей Клименко, заслуженный экономист АРК, автор нескольких программ развития Крыма и Севастополя, эксперт Фонда "Майдан иностранных дел".

Крымские эксперты и журналисты в течение двадцати с лишним лет с очень близкого расстояния наблюдали развитие процессов в Автономной республике Крым в части того, что касается ее полномочий. Как известно, полномочия АРК были существенно больше, чем полномочия областей Украины. Особенно в той части, что в Крыму оставляли ряд видов налогов, которые в других регионах Украины поступали непосредственно в центральный бюджет. И только потом возвращались обратно в виде субвенций и трансфертов. В ходе всего конституционного процесса, связанного с децентрализацией, вызывает весьма большую иронию то, что она подается ее авторами как некая панацея, которая решит все вопросы. Особенно большую иронию вызывают убеждения идеологов децентрализации в том, что передача непосредственно местному самоуправлению некоторых ресурсов снизит уровень коррупции. Из-за того, что население регионов якобы сможет контролировать эффективность использования бюджетных средств, которые окажутся в распоряжении регионов. Крымский опыт показывает, что коррупционный класс чиновников — как высших органов госвласти, так и местного самоуправления — научился за последние два десятка лет эффективно разворовывать. Как ту часть бюджета, которая остается в распоряжении органов местного самоуправления, так и ту его часть, которая приходит в регионы в виде дотаций и субвенций. Таким образом, я могу прогнозировать, что в результате одним из очень важных последствий такой децентрализации будет "повышение стоимости" мандата мэра города и депутатов местных советов. И я вас уверяю, что часть коррупционного класса украинского чиновничества, которая находится в областях, городах, районах и поселках, аплодирует президентской децентрализации всеми четырьмя конечностями, потирая руки в предвкушении того, как они будут разворовывать гораздо больший объем бюджета.

При этом крымский опыт работы представительства президента в АРК (а это почти то же самое, что префекты, предусмотренные конституционной реформой) показывает, что представители президента очень быстро встраиваются в коррупционные горизонтали на местном уровне и очень эффективно имитируют представительство интересов президента и Украины в регионах.

То же самое можно отнести и к той части децентрализации, которая предусматривает влияние местных органов самоуправления на назначение чиновников в различных государственных структурах. От того, что Верховная Рада АР Крым имела возможность согласовывать назначение силовиков (в разные годы это было по-разному, вплоть до начальников налоговых инспекций), как показала практика, коррумпированность структур регионального уровня не снизилась. В связи с этим можно сделать следующий вывод: без уничтожения коррупционного класса никакая децентрализация не поможет. А население регионов, как показали крымские реалии, в состоянии эффективно влиять на вопросы застройки, сохранения лесов и парков и снос заборов на пляжах. Но контролировать исполнение бюджета население регионов в широком смысле не готово. Оно не имеет для этого ни знаний, ни эффективных механизмов".