Ольга Айвазовская: «Конфликты при создании объединенных громад возникают из-за перераспределения ресурсов»

Создание объединенных территориальных громад - не просто этап реформы децентрализации власти, а своего рода индикатор и ее успешности, и гражданской и управленческой состоятельности руководителей эшелонов власти и самих громад и граждан. Первые должны добровольно (!) отдать полномочия и ресурсы (самое ценное - деньги и землю). Вторые должны не просто удержать их в руках, но и уметь распорядиться ими лучше, чем это делали чиновники из района, области или столицы. Уже первое испытание - добровольное создание объединенных территориальных громад (ОТГ) - показало, где реформа пробуксовывает. Закон «О добровольном объединения территориальных громад» в разных кабинетах, как это часто бывает, читают по-разному, а первые выборы глав и депутатов ОТГ проходят не без скандалов. Для примера мы решили взять конфликтную ситуацию, возникшую в Геническом районе Херсонской области, из-за которой он оказался вне процесса выборов, которые ЦИК назначила на 29 октября. Участница программы «Вопрос национальной безопасности» - Ольга АЙВАЗОВСКАЯ, эксперт по избирательным процессам и координатор общественного движения «ОПОРА».

Эксперт по избирательным процессам, координатор общественного движения «ОПОРА» Ольга Айвазовская Фото: investigator.org.ua

Валентина Самар: Пані Ольго, для початку давайте пояснимо нашим телеглядачам, насамперед, у Криму, які не в цьому процесі реформи: що означає об’єднання територіальних громад? 

Ольга Айвазовська: Перш за все, це важливий етап реформи децентралізації. Ми знаходимося на етапі добровільного об’єднання територіальних громад, коли малі громади, які мають не такі великі ресурси спроможності, або територіально-адміністративно більш перспективно мати в юрисдикції одного органу місцевого самоврядування цю територію, мають об’єднатися на добровільній основі. І так як це нова територія, нова громада, то ці вибори називаються першими в ОТГ.

Це декілька сіл, невеликі селища, інколи це міста, до яких приєднуються невеликі населенні пункти, що розташовані неподалік, які за рахунок об’єднання ресурсів, мають певні переваги. Наприклад, якщо між двома селами знаходиться АЗС, то податки, які будуть збиратися з цієї АЗС, будуть надходити до бюджету нової ОТГ, вони не будуть перерозподілятися в Київ або в обласний центр. Таким чином, за рахунок цих податків можна буде утримувати громаду або планувати певну стратегію розвитку цієї громади.

Етап добровільний. І це означає, що малі громади, які перспективно могли би бути об’єднаними, інколи «за» або «проти», тому ми бачимо і спротив цій реформі. Адже коли об’єднуються декілька населених пунктів, перерозподіляються важелі впливу, з’являється нова влада. Якщо, наприклад, громада налічує 15 тисяч виборців, а маленька, яка до неї приєднується, 500-700 або дві-три тисячі, зрозуміло, що на перших виборах перспективно може перемогти нова влада, яка була в більшій громаді за кількістю громадян, які мають право голосу.

Тому цей процес не такий швидкий, як би цього хотілося б, але після перших етапів виборів стало зрозуміло, що ця можливість акумулювати ресурси та податки, які залишаються на місцях, і розпоряджатися ними заради розвитку громади, це дуже хороший пряник для об’єднання. І кількість громад, які добровільно об’єднуються, постійно збільшується.

Останні найбільші вибори ми мали в грудні – тоді об’єдналось 148 ОТГ. Далі об’єднання відбулося в квітні, а зараз об’єднуються 202 громади.

Валентина Самар: Наскільки виявилось адекватним законодавство щодо виборів в ОТГ?

Ольга Айвазовська: Насправді, виборче законодавство тут не таке складне. Станом на зараз об’єднуються переважно малі громади – села і селища, відповідно за законом про місцеві вибори це одномандатна мажоритарна виборча система. Тому що політичні партії або вибори за пропорційною системою на цьому рівні не досить адекватно виглядають. Коли це декілька сіл, зрозуміло, що там немає партійної організації чи осередка. 

Валентина Самар: Так, ми вже розповідали, на прикладі Херсонщини, що на цих виборах перемагає дуже багато безпартійних людей, і до влади приходять нові люди.

Ольга Айвазовська: Мажоритарна система передбачає самовисування, тому, зрозуміло, є плюси і мінуси цієї системи. По-перше, це найменший рівень громад досить часто, відповідно, люди один одного знають. І це є перевага мажоритарної виборчої системи, коли кампанія від дверей до дверей в малому населеному пункті може бути більш перспективною, ніж щось традиційне для нас – там немає білбордів, там не використовуються центральні телеканали. Проте партії також йдуть на вибори, так як вони мають право висування на цьому рівні.

Валентина Самар: Які є найбільші та найконфліктніші проблеми об’єднання громад і наскільки дотримується принцип добровільності? Адже ми знаємо випадки, коли «старші товариші з губерній» впливають на рішення, кому з ким об’єднуватися.

Ольга Айвазовська: В цілому по Україні є такі конфлікти, тому що менші громади, які мають приєднатися чи хотіли би приєднатися до більших, в перспективі можуть отримати конфлікт, тому що це перерозподіл ресурсів. Це земля, яка стає спільною, це нова влада, яку легше отримати представникам більшої громади, тому що фізично виборців в ній є більше.

Також після рішення про об’єднання бувають звернення до ЦВК про те, що «ми передумали». Таких звернень є небагато, але Центральна виборча комісія не знає, що з цим зробити, так як процес юридично запущений – рішення прийнято, обласна державна адміністрація звертається до ЦВК з проханням оголосити відповідні вибори, а потім частина громади влаштовує революцію і відмовляється від цього рішення. Це проблема, тому що це процедура, і законодавство не передбачає відмови від попереднього рішення.

Валентина Самар: А якщо так відбувається, яким чином цей процес привести в правове поле?

Ольга Айвазовська: Двічі в одну річку не увійдеш, і є питання політичної відповідальності. Тобто, якщо рішення прийнято, громади дійшли згоди до об’єднання, а потім з’являється якась маленька місцева ініціатива, яка розхитує ситуацію, то всі мають розуміти, що це місцева відповідальність – бути вчасно в тому місці, де потрібно, з тим рішенням, яке необхідне. Але я би не сказала, що є якісь резонансні ситуації. Є проблеми, але ми не можемо говорити, що 50% або 30%, або навіть 10% громад прийшли до рішення відмовитися від попереднього рішення.

Валентина Самар: ЦВК призначає в цих громадах вибори чи ні?

Ольга Айвазовська: В нас була така інформація — вибори вже призначені, а за тиждень до дня голосування якась частина громади звертається з проханням скасувати ці вибори. Але виборчий процес, який запущений відповідно до законодавства, не може зупинитися. 

Валентина Самар: у Генічеському районі на Херсонщині інша проблема — обласна влада не хоче «відпускати» дві сільради у обєднану громаду, хоче щоб була одна ОТГ на весь район. Дивимось сюжет з Арабатської стрілки.

Валентина Самар: Пані Ольго, ваша думка, чи є тут порушення закону?

Ольга Айвазовська: Ми розпочинали нашу дискусію з того, що це є процес добровільного об’єднання. Тобто якщо декілька громад вирішили, що їм важливо бути разом, і є план або стратегія розвитку цієї території, то заборона об’єднуватися на підставі якихось незрозумілих аргументів, принаймні, дивує. Звичайно, потрібно дивитися документи, рішення про відмову.

Валентина Самар: Там варіант рішення інший: не відмовляючись від об’єднання із Щасливцевською сільрадою, Стрілковська ухвалила рішення проводити вибори не зараз, а в 2018-му.

Ольга Айвазовська: Я не дуже розумію, що має змінитися до 2018-го року. Зрозуміло, що обласні державні адміністрації, обласні ради мають певні власні плани, це перспективні плани розвитку громад, на який посилалась чиновниця в своїй контраргументації щодо цього процесу. Але одна справа – перспективний план, а інша – рішення безпосередньо самих громад про об’єднання. Тези про сепаратизм мене дуже дивують, адже якщо є підстава до сепаратизму або інших подібних речей, то на це повинні реагувати правоохоронні органи зараз, а не колись потім. Тому що ця ситуація може загострюватись, незважаючи на те, буде прийнято рішення про вибори в ОТГ чи ні.

Цікаво було б побачити відповідь Херсонської обласної державної адміністрації, посилання на конкретні норми законодавства. Важко говорити без документів, аде якщо є якісь юридично зафіксовані процеси, які перешкоджають об’єднанню громад, то, звичайно, це може бути і звернення до суду, і інформаційна кампанія по висвітленню перебігу ситуації, яка сталася. Зокрема, відмова від виборів без задокументованої відмови щодо об’єднання ОТГ.

Друге – в основі децентралізації стоять перемовини, і це нормально. Перемовини щодо того, яка конфігурація нової громади може або мала би бути. Але без місцевого самоврядування чинних громад рішення сьогодні ніхто за них прийняти не може.

Валентина Самар: Звернення до ЦВК громади допоможе чи ні?

Ольга Айвазовська: Ні, ЦВК в цій ситуації не може бути арбітром, тому що вона розглядає ті документи, які надано обласною державною адміністрацією. Обласна державна адміністрація, блокуючи цей процес, не надаючи документи ЦВК, не дає підстави ЦВК якось на це реагувати.

Валентина Самар: Чи порушувала закон в даному випадку обласна адміністрація, до якої були подані всі документи, як каже мер Щасливцевого, але висновку про відповідність законодавству проектів рішень рад про ОТГ не отримали?

Ольга Айвазовська: Потрібно дивитися порядок розгляду, і ми зараз не маємо набору інформації, яка надає можливість дати повноцінну оцінку. Перше – коли були надані ці документи і в якій формі. Чи був це повний пакет документів? Скільки часу було надано обласній державній адміністрації на їх розгляд? 

ЦВК на цьому тижні оновило порядок про призначення виборів, зокрема йдеться про призначення їх двічі на рік. Якщо раніше в 2016-му році було обмеження порядку і законів, які стосувалися призначення виборів на останню неділю грудня чи в першу неділю січня, то сьогодні йдеться про вибори в квітні і жовтні. Тобто якщо ця потенційно нова територіальна громада не може брати участь сьогодні у виборчій кампанії, то дедлайн реалізації їхнього права на об’єднання – це квітень 2018 року. 

Валентина Самар: Яким чином мережа «ОПОРА» допомагає громадам у цих виборах?

Ольга Айвазовська: Ми спостерігаємо на основі закону про місцеві вибори, який дає можливість неурядовим організаціям оцінювати хід виборчого процесу. Ця активна позиція дає можливість впливати на цей хід або захищати виборчі права громадян. Але до 9 вересня, поки не стартує цей виборчій процес, юридичної форми впливу на нього ми не маємо, тому що ми ще не можемо реєструватися як спостерігач від неурядової організації.

Щодо ситуації в сюжеті, то на першому етапі потрібно отримати чітку відповідь з посиланням на норми закону або підзаконні акти щодо того, чому не розглянуто або не надано відповідь, або не прийнято рішення щодо тих подань, які мали місце. Якщо одна з місцевих рад відмовляється від попереднього рішення, то потрібно вести перемовини з нею, тому що до моменту подачі документів в ЦВК і призначення виборів така ситуація може скластися. Якщо одна з міських рад передумала, то потрібно розбиратися – чому і як. Якщо це рішення було мотивоване якимось матеріальним фактором, то, вибачте, це корупція. А якщо це рішення мотивоване політичним фактором, і йдеться про потенційний сепаратизм, то питання до тих органів, які повинні це контролювати і належним чином реагувати. Тому що просто відмова від об’єднання не є рішенням.

Валентина Самар: І люди можуть зібрати пакет документів, щоб звернутися до вас і отримати фахову оцінку чи консультацію? Адже справа нова, і ви ще не згадали, що там може бути і адміністративний тиск.

Ольга Айвазовська: Звичайно, він може бути. І він може бути корупційним, тому що там доволі приваблива земля, і є перспектива для туристичної інфраструктури. Може бути і політичний вплив, на що потрібно також реагувати. Звісно, можна надати документи мережі ОПОРА.

Валентина Самар: Наскільки оживилася ситуація на місцях в зв’язку з цими виборами? Зараз знову актуалізувалася тема зняття мораторію на продаж сільськогосподарських земель, а ці землі дуже очікувані для ринку. І в громадах після їх об’єднання буде більше землі, ніж є зараз, це земля поза межами населених пунктів. В свою чергу втрачають важелі впливу і корупційного заробітку чиновники районного і обласного рівня. Можливо, вони хочуть мати в новій владі своїх людей.

Ольга Айвазовська: Звичайно, адміністративна вертикаль будувалася за старим принципом – місцеве самоврядування було пролонгацією обласної влади. Але я особисто не вірю, що найближчим часом буде знято мораторій на продаж землі, тому що ми говоримо вже не за місцеве самоврядування, а вже про перспективу виборів парламентських і президентських. Оскільки сьогодні, чуючи риторику політичних сил, зрозуміло, що розхитувати ситуацію до парламентських виборів з цим питанням мало хто погодиться. Про це будуть дуже багато говорити, але приймати рішення Верховна Рада в таких передвиборчих умовах не ризикне.

Якщо говорити про місцеве самоврядування і нові повноваження, які отримують нові громади, то зрозуміло, що за землю борються. І це не тільки земля сільськогосподарського призначення, це також землі, на яких може будуватися нерухомість або туристична інфраструктура. Тим не менш, мораторій – знятий чи ні навряд чи особливо вплине на цей процес. Тому що ми говоримо про ті території, які вже в процесі об’єднання. І ця земля в той чи інший спосіб вже використовується, хоча не для сільського господарства.

Валентина Самар: Я мала на увазі, що старій владі хотілося б, щоб при владі в нових ОТГ були надійні люди. Чи спостерігається зараз велика активність політичних партій для того, щоб отримати контроль над рівнем місцевих громад?

Ольга Айвазовська: Я би сказала наступним чином: частина парламентських партій взагалі не працює на місцях. Для мене це більш страшно, коли парламентська політична сила є віртуальною, вона присутня тільки в медійному і інформаційному просторі.

 Є політичні партії, які мають розгалужену політичну мережу. Наприклад, «Батьківщина», всі знають, що це найстаріша політична сила. Є той самий «Народний фронт», «Самопоміч», БПП, які орієнтуються лише на певні регіони. Ми бачимо певну регіоналізацію політичних гравців, і це погано. Тому що просто ділити Україну за феодальним принципом електоральних пластів не можна, якщо йдеться про загальнонаціональну партію.

Але коли йдеться про місцеве самоврядування, зрозуміло, що це також підвалини для наступних національних виборів. Просто дуже часто партії говорять, що ми не висували офіційно своїх кандидатів, але ми підтримували тих чи тих, і ми виграли на цих виборах, хоча сайт ЦВК або офіційна інформація це не підтверджує. Про це часто заявляє Блок Петра Порошенка як привладна коаліційна партія.

Тому місцеве самоврядування – це етап, який дуже важливий, але в перспективі повноцінної реформи самоврядування і децентралізації я все-таки сподіваюсь, що партійний цей фактор на рівні найменших громад буде мінімізований. Тому що ідея виборчої системи децентралізації в цілому говорить, що об’єднані громади на найнижчому рівні обираються не за партійним принципом, а за принципом особистих якостей.

Валентина Самар: Може це й добрий знак, що на рівні територіальних громад обирають людей, а не партійні бренди?

Ольга Айвазовська: Я думаю, що це добре. Зрозуміло, що в малих громадах, де всі один одного знають, набагато перспективнішими є особисті якості, а не належність до якоїсь політичної сили. Йдеться про те, що залежно від рівня ресурсів спроможності повинна застосовуватися виборча система. Національний рівень – корпоративна відповідальність груп за партію. В європейському просторі більшість країн переходить на пропорційні виборчі системи, там де є політичні гравці. Тому що мета партій отримати і утримати владу з метою реалізації програмних завдань. Отже, якщо індивідуально собі уявити 450 програм, то яка перспектива їх реалізації? А бо 5 чи 10 програм в парламенті, ті, які представлені групами і партіями, то ми розуміємо, що перспектива реалізувати програми є у груп, у об’єднань. Це нормально для національного рівня, а для місцевого самоврядування дещо дико, якщо говорити про малі громади.

Інформаційна агенція “Центр журналістських розслідувань”
Kyiv Kyiv Ukraine