Автономия в Крыму: в поисках «архитектурных решений»

Володимир Шаповал, член-кореспондент НАН України, суддя Конституційного Суду України у відставці

В мае действующий президент заявил о "первых шагах по созданию в Крыму национальной автономии крымских татар" и о начале работы над соответствующими конституционными изменениями.

С позиций пиара такие заявления можно воспринимать как безупречные с учетом как внутреннего потребителя, прежде всего крымских татар и их общественных лидеров, так и внешнего — в первую очередь российской власти. Внешний потребитель промолчал по этому поводу в отсутствие приемлемых для международного сообщества аргументов в пользу "государственного строительства" в Крыму и адекватной реакции агрессора на сам факт существования крымскотатарского народа на его земле-родине. В любом случае без ответов остается ряд вопросов относительно будущей "архитектуры" автономии, а их обсуждение в публичной плоскости вообще не проводится. Выходит, что эти вопросы и ответы на них как бы не считают интересом для украинского общества.

Практике известна национально-культурная автономия как форма организации со стороны государства и самоорганизации определенных этнических групп населения с целью сохранения и развития их идентичности и реализации культурных прав. Национально-культурная автономия не требует компактного проживания этнической группы на определенной части территории государства и не имеет отношения к тому, как организована его территория, какое его административно-территориальное устройство. Национально-культурная автономия находит проявление, в частности, в создании национально-культурных обществ, национальных театров, учебных заведений и т.п. О национально-культурной автономии идет речь в Декларации прав национальностей Украины, принятой Верховной Радой 1.11.1991 г., и в Законе Украины "О национальных меньшинствах в Украине" от 25.6.1992 г., которые являются действующими.

Фото: zn.ua

Национально-культурная автономия и связанные с нею права принадлежат именно этническим группам, являющимися национальными меньшинствами, и всем индивидам, к таким группам отнесенным. Также они принадлежат коренным народам, которые по определению являются и национальными меньшинствами. Поэтому согласно законодательству национально-культурная автономия в Украине принадлежит, среди других, крымским татарам. Отметим, что действующий президент говорил о "национальной автономии крымских татар", а не о, например, национально-территориальной автономии в Крыму, т.е. не о территориальной автономии этого региона в составе Украины, создание которой будет основываться на факте исторического проживания в Крыму крымскотатарского народа как коренного народа. Пустяк? Не думается, учитывая застаревшую неискренность части политикума по вопросам автономии.

Как известно, термин "коренные народы" содержит ст. 11 Конституции Украины, и по поводу этого термина среди политиков и даже юристов имеет место красноречивое умолчание (простите за каламбур!). Его появление чуть ли не в последний момент в тексте Основного Закона засвидетельствовало позицию тех, кто понимал или ощущал место крымскотатарского народа на национальной карте современной Украины. Упомянутое умолчание и отсутствие конкретики в определении коренных народов Украины были обусловлены, в частности, унаследованным от советского периода недоверием к "неблагонадежным" крымским татарам, а также иррациональной верой в "историческую вражду" между украинцами и крымскими татарами. Нельзя не сказать о негативной рефлексии относительно исламизма, чуть ли не постоянно подпитываемой разного рода информационными сообщениями. С началом агрессии со стороны России термин "коренные народы" стал вызывать своеобразную идиосинкразию у части тех, кто избегает ответов на вопрос об этносоциальной характеристике граждан Украины, идентифицирующих себя русскими по национальности.

Я не претендую на совершенное определение понятия коренных народов Украины, однако убежден, что ключевые элементы этого понятия обозначены в Конституции Украины и Декларации ООН о правах коренных народов, принятой 13.09.2007 г. Примечательно, что в процессе работы над проектом этой Декларации отказались формулировать соответствующее понятие, акцентировав на "гибкости и уважении" права каждого коренного народа определять свое место в обществе. Отсюда могут быть нюансы в определении коренных народов в разных странах. В связи с неопределенностью относительно понятия коренных народов, обратим внимание на следующее.

Во-первых, по содержанию ст. 11 Основного Закона коренные народы Украины — это национальные меньшинства, но не каждое национальное меньшинство является коренным народом. Такой вывод следует и из Декларации ООН о правах коренных народов. Во-вторых, коренными народами Украины являются национальные меньшинства, которые, как определено в преамбуле Декларации, "претерпели исторические несправедливости,…что препятствует осуществлению ими права на развитие в соответствии с их потребностями и интересами". В ст. 10 Декларации идет речь о том, что "коренные народы не могут быть принудительно перемещены со своих земель или территорий". Цитированное прямо соотносится с историей крымскотатарского народа. В-третьих, коренными народами Украины являются этносы, которые исторически и, возможно, компактно проживают в пределах государственной территории, где титульной выступает украинская нация. Историчность такого проживания имеет временное измерение столетий и может отличать коренные народы Украины от других национальных меньшинств. Она означает, что конкретный коренной народ укоренен на определенной части территории современной Украины, т.е. эта часть территории является его землей-родиной. При этом другой такой земли-родины у него нет. В свою очередь, компактность проживания коренного народа на части государственной территории всегда была предпосылкой создания территориальной автономии.

На практике создание территориальной автономии прежде всего означает выделение в административно-территориальном устройстве унитарного государства одной или нескольких единиц этого устройства с предоставлением им особенного статуса, сравнительно с другими такими единицами. Особенный статус территориальной автономии в первую очередь состоит в том, что порядок формирования органов власти тут отличается от порядка, установленного для "обычных" административно-территориальных единиц, и полномочия органов власти, создаваемых в автономии, являются в целом более широкими, чем полномочия органов, функционирующих в "обычных" единицах. Тенденции к децентрализации власти в отдельных государствах (Испания, Италия) привели к возникновению практики предоставления статуса автономии всем административно-территориальным единицам высшего уровня — регионам. В науке соответствующие государства характеризуются як регионалистские. Однако заимствование такой практики сегодня не выглядело бы своевременным.

Почти во всех случаях выделения в административно-территориальном устройстве государства одной или нескольких автономных единиц в его основу был положен факт исторического проживания в пределах соответствующей части государственной территории этноса, отличного от титульной нации. Поэтому такая автономия определяется как национально-территориальная. Именно национально-территориальная автономия должна быть создана в Крыму, но при этом надлежаще обустроена. Ее создание обусловлено характером крымскотатарского народа как коренного народа Украины именно в Крыму, его компактным проживанием тут и относительной многочисленностью. Нельзя не сказать о существовании в течение нескольких столетий крымскотатарской государственности. Добавим, что в случае создания такой автономии получим уникальный на сегодня для Европы прецедент, когда для "автономного" этноса и для титульной нации будет характерным исповедование разных религий.

Как определено в ст. 4 Декларации ООН о правах коренных народов, последние "при осуществлении своих прав на самоопределение имеют право на автономию или самоуправление по вопросам, отнесенным к их внутренним или местным делам". При этом на практике речь может идти как о национально-культурной, так и о национально-территориальной автономии. Кроме того, Декларация содержит оговорку о том, что в ней нет ни одного положения, "санкционирующего или поощряющего какие-либо действия, которые привели бы…к нарушению территориальной целостности и политического единства суверенных и независимых государств" (ст. 46). Не восторгаясь, но и не проявляя скепсис по поводу "надежности" цитированного и других подобных международных документов, отметим, что альтернативы широкому обсуждению с последующим созданием национально-территориальной автономии в Крыму у украинского демократического общества объективно не существует.

Очевидно, что политическое обустройство национально-территориальной автономии в Крыму потребует времени и динамичного общественного развития, а юридическое — профессионально взвешенных и корректных решений, в частности, относительно соответствующих конституционных изменений. Эти изменения объективно будут иметь значение дорожного указателя, но к ним нельзя относиться легкомысленно, с учетом перспектив развития нашего общества и государства. Пока что здесь наблюдется определенная легкомысленность, причем не со стороны общественных лидеров крымских татар.

Вместе с тем нельзя забывать о том, что мы имеем как минимум проблемный конституционный текст, являющийся результатом принятия Закона Украины "О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины" от 21.02.2014 г. Фактически этим актом были внесены изменения в Конституцию Украины, так как "возобновление действия отдельных положений" по существу означает обратные изменения соответствующих положений. Однако такие изменения были внесены не установленным в Основном Законе способом. К тому же названный акт был принят без обсуждения в Верховной Раде и ее комитетах, а официальные результаты голосования за его принятие являются, скажем так, сомнительными. В любом случае внесение изменений в наличный конституционный текст даже легальным, установленным в Основном Законе, способом не добавляет этому тексту легальности. Иначе выходит как в почти забытой игре в дворовой футбол, где действовало правило "заиграно": если после очевидного нарушения физически более сильные или старшие по возрасту игроки его игнорировали, считалось, что нарушения как бы и не было. Но мы имеем дело не с футбольной и даже не только с юридической проблемой. Здесь нельзя исключать ситуации политической "мины замедленного действия".

От национально-территориальной отличается административно-территориальная автономия. Она имеет место, когда отсутствует упомянутый исторический этнический фактор. Примером служит Автономная Республика Крым с момента ее создания в 1991 г. (сначала — Крымская Автономная Советская Социалистическая Республика), несмотря на разговоры о сформировании какого-то отдельного народа "крымчане" и на то, что в результате реализации по существу "сталинской национальной политики", которая привела к депортации крымских татар и к трагедиям других народов в Крыму, значительную часть населения соответствующего региона Украины сегодня составляют те, кто так или иначе ассоциирует себя с Россией.

Известна оценка создания территориальной автономии в Крыму как политической сделки в среде партийной номенклатуры начала 90-х. Оппонирующие такой оценке рассматривают соответствующий факт как достижение компромисса в вопросе сохранения территориальной целостности Украины. В любом случае советские "корни" нынешней автономии в Крыму очевидны. О таких "корнях" зримо свидетельствует название республики, которое в мировом конституционализме обозначает одну из двух общих форм правления в государстве (другая — монархия). Рудиментом практики "автономных советских социалистических республик" выступает такое название акта, посвященного организации власти в автономии, как конституция. Характерно, что в других государствах, где создана территориальная автономия, слова "республика" и "конституция" в относящихся к ней официальных документах не используются. Исключение, кроме Украины, составляют постсоветские Азербайджан, Грузия и Узбекистан.

Важным является то, что наличие территориальной автономии не отрицает унитарность соответствующего государства. В отличие от федерации, территории любого унитарного государства присуще единство, а это, в частности, означает, что юридически не существует территорий единиц его устройства, включая автономию. Как следствие, в пределах автономии не существует отличающегося от общегосударственного правового режима, который бы распространялся только на тех, кто там проживает. Такому выводу не противоречит существование особенностей в организации власти в автономии. В унитарном государстве имеются одна конституция, единая система права и централизованная государственная власть. При этом национально-территориальная автономия не является автономией этноса, как в случае с национально-культурной автономией. Она соотнесена с организацией государственной территории, хотя в основе ее создания, как отмечалось, обычно лежит исторический этнический фактор.

В завершение несколько соображений и предложений относительно соответствующих конституционных изменений, которые адресуются не только нынешнему, скажем так, небезупречному конституционному тексту, но и объективно неминуемой комплексной реформе нашего Основного Закона.

Во-первых, по разным, прежде всего политическим, причинам необходимо сохранить общую "матрицу" раздела Конституции Украины, в котором регламентируются вопросы территориальной автономии в Крыму. При этом, учитывая смысл и предназначение конституционного регулирования, следует избегать его наполнения даже правильными и справедливыми общественно-политическими декларациями, историческими справками и т.д. Отметим, что в государствах на запад от нашего, в устройстве которых выделено автономную единицу или несколько таких единиц, в конституции нет раздела, посвященного автономии (исключение — Португалия). Очевидно, что такой раздел должен начинаться с положений, по содержанию которых автономия в Крыму является неотъемлемой частью Украины и входит в систему ее административно-территориального устройства как единица с особенным статусом, который определяется в соответствии с Конституцией и законами Украины.

В самом начале соответствующего раздела необходимо также оговорить, что создание автономии в Крыму отражает историческое проживание здесь крымскотатарского народа и других народов, являющихся коренными народами Украины именно в Крыму. На национально-территориальную природу автономии может указывать ее "декоммунизированное" и "десоветизированное" название (например, Крым или Къырым), и такие же по смыслу названия представительного органа автономии (Меджлис Крыма) и других органов власти, создаваемых в автономии, а также перенесение административного центра автономии в Бахчисарай либо в другое историческое поселение. Одновременно следует отказаться от употребляемого в законодательстве термина "органы власти Автономной Республики Крым", который могут трактовать как такой, что намекает на какую-то "власть автономии". Подобных "властей" в унитарном государстве реально не может существовать. Не лишним будет указать в тексте Основного Закона, что в автономии вместе с государственными символами Украины в соответствии с законом официально используются символы самой автономии, отражающие национальные символы крымскотатарского народа.

Во-вторых, необходимо создать возможности для адекватного исторической роли крымскотатарского народа в Крыму его представительства в осуществлении власти. Такая задача является политически и юридически наиболее сложной. В частности, ее решение не должно приводить к нарушению требований Конституции Украины относительно недопущения привилегий или ограничений по признаку этнического происхождення граждан Украины (ст. 24) и относительно их равного избирательного права (ст. 71).

По моему мнению, следует конституционно оговорить принятие Закона Украины о политическом представительстве крымскотатарского народа и его органах, согласно которому предоставить соответствующим органам или органу возможности влиять, даже решающим образом, на определенные решения представительного органа автономии и исполнительных органов власти, создаваемых в ней. Прежде всего на те решения, которые объективно и непосредственно касаются интересов крымскотатарского народа. Формы и средства такого влияния должны быть определены в этом же Законе Украины. Возможно создание на выборах народных депутатов одного или нескольких экстерриториальных округов, где в соответствии с законом будут голосовать граждане Украины по спискам избирателей, сформированным органами политического представительства крымскотатарского народа.


В-третьих, требуют изменений ст. 137 и 138 Конституции Украины, где определены вопросы, по которым автономия (очевидно прежде всего ее представительный орган) осуществляет правовое регулирование, и сфера ведения автономии. У юристов сфера ведения любого субъекта власти охватывает все вопросы, в решение которых он уполномочен действовать, в том числе издавать акты права. Поэтому ст. 137 выглядит лишней. При этом необходимо пересмотреть сферу ведения автономии и создаваемых тут органов власти, расширив ее и приблизив к объективным потребностям Крыма как фактически особенного региона государства. Одновременно надо установить, что по всем вопросам, отнесенным к ведению автономии, создаваемые тут органы могут осуществлять правовое регулирование в пределах и в порядке, определенных специальным актом (согласно теории и практике мирового конституционализма — уставом автономии), который сегодня по-советски называется Конституцией АРК. И что нормотворчество создаваемых в автономии органов власти должно отвечать Конституции и законам Украины, а акты соответствующих исполнительных органов, исходя из системности в организации исполнительной власти, — еще и постановлениям Кабинета министров.

Возможны и другие предложения. Главное, чтобы не вышло как в старой песенке, слова из которой перефразированы в названии этой статьи: "Что нам стоит дом построить? Нарисуем — будем жить!".

Источник: ZN.UA

Інформаційна агенція “Центр журналістських розслідувань”
Kyiv Kyiv Ukraine