Починаючи з 2014 року економічні санкції стали одним з важливих інструментів реагування на російську агресію проти України з боку Європейського Союзу, США та низки інших країн. За цей час в Україні виросла ціла плеяда державних та недержавних експертів, які плідно співпрацюють з міжнародними партнерами, щоб підсилити тиск на Російську Федерацію та позбавити її ресурсів для продовження агресії, а також не дати юридичним та фізичним особам РФ обійти запроваджені обмеження.
Паралельно з цим, в Україні існує окремий світ національної санкційної політики, в основі якої лежить закон України «Про санкції» 2014 року. Концептуально українська санкційна політика має небагато спільного з політикою західних країн, а дії українських посадовців часто протирічать навіть її власному недосконалому законодавству. Це в свою чергу призводить до порушення прав громадян та створення юридичних колізій. До порядку денного поточної сесії Верховної Ради було внесено законопроєкт №12406, який має встановити відповідальність за порушення санкцій. Разом з ним необхідно розглянути та доопрацювати законопроєкт №5191 «Про засади санкційної політики України», який було розроблено ще в 2021 році, і який, нарешті, також є у порядку денному.
Відсутність санкційної політики України
Президент Зеленський в середньому раз на тиждень запроваджує санкції щодо чергової групи фізичних або юридичних осіб. В 2025 році він підписав 63 таких укази. Станом на 13 серпня в 2026 році таких указів вже 49. Згідно з державним реєстром санкцій, станом на середину вересня 2026 року санкційні обмеження накладено на 13 900 фізичних осіб, 9 682 юридичних осіб та 888 суден. Але кількість осіб, які опинилися у санкційних списках, не є тотожною ефективній санкційній політиці.
Український підхід до санкцій суттєво відрізняється від західного насамперед тим, що в Україні санкції часто сприймають як форму покарання конкретної фізичної чи юридичної особи за певні дії. У західній практиці логіка принципово інша. Санкції є насамперед інструментом тиску у зовнішній та безпековій політиці. Так, Рада Європейського Союзу прямо підкреслює, що «санкції не є каральними за своєю природою». Натомість вони спрямовані на досягнення зміни в політиці чи поведінці тих, на кого вони націлені, з метою сприяння цілям Спільної зовнішньої та безпекової політики ЄС. У роз’ясненні своєї санкційної політики щодо РФ ЄС зазначає «Ці заходи покликані досягти мети політики ЄС — припинити агресивну війну Росії проти України — шляхом максимального посилення тиску на Росію та використання всіх доступних інструментів для зменшення спроможності Росії вести свою незаконну агресивну війну». При чому, країну можуть таргетувати через сукупність громадян, як, наприклад, РФ таргетують через замороження статків її олігархів.
Будівля Ради ЄС в Брюсселі. Фото: Winfried Rothermel
Різниця між економічними санкціями та покаранням полягає у тому, що покарання за злочин є чітко регламентованими у кримінальному та адміністративному законодавстві. Є чітко описані злочини, держава має довести, що особа є винною в їх скоєнні, а у особи є можливість захиститися в суді. Санкції ж є зовнішньополітичним інструментом. Рішення щодо їх застосування приймається на політичному рівні. Зняття санкцій (принаймні в теорії) залежить від того, чи було досягнуто їх мети або чи підсанкціна особа змінила поведінку. Вони також можуть бути частиною торгу під час перемовин, коли санкції обіцяють зняти у відповідь на зміну поведінки. Щодо зняття кримінального покарання із злочинцем ніхто торгу не веде.
Щоб досягти мети санкцій, відповідні органи збирають та аналізують інформацію щодо того, хто відповідає за небажану політику, на яких компаніях, фінансових потоках чи галузях вона тримається і які обмеження можуть на неї вплинути. В США у цій роботі беруть участь, зокрема, фінансова розвідка при Міністерстві фінансів США та відповідні структури Державного департаменту, включаючи закордонні представництва. Їх робота відбувається зкоординовано на базі Ради національної безпеки. Результати цієї аналітичної роботи потім стають основою для складання санкційних списків.
Міністерство фінансів США. Фото: Mandel Ngan/AFP
Санкції, що з’являються на виході, називаються таргетованими. Документ Ради ЄС, що визнає основні принципи застосування санкцій, твердить, що їх слід налаштовувати так, щоб вони максимально впливали на поведінку визначених осіб або суб’єктів. «Водночас їхнє застосування має мінімізувати негативні гуманітарні та інші небажані наслідки для осіб, які не є об’єктами санкцій, а також для сусідніх країн». Тобто між рішенням «ми хочемо застосувати санкції» і появою конкретної особи у санкційному списку існує окремий аналітичний та міжвідомчий процес. І він має призвести до появи дієвого інструменту тиску, або, як у випадку з агресію РФ проти України, до обмеження можливостей.
В Україні логіка виглядає кардинально іншою. По-перше, рішення щодо мети санкцій не є політичним, вона регламентована законом «Про санкції». Це «захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидія терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави». По-друге, в Україні немає органу, що координує роботу суб’єктів подання. Ані РНБО, ані її апарат, який є окремою юридичною особою, у підготовці санкцій участі не беруть. РНБО лише приймає остаточне рішення. Суб’єкти подання (а це найчастіше СБУ, НБУ та іноді Кабмін) складають санкційні списки, виходячи з власного розуміння захисту національної безпеки. СБУ навіть може засекретити підстави своїх рішень.
Президент Володимир Зеленський (праворуч) та Владислав Власюк, радник – уповноважений президента України з питань санкційної політики. Замість створення спеціального органу влади для проведення санкційної політики, в Офісі президента в часи керівництва Андрія Єрмака ввели посаду уповноваженого, не передбачену законом про санкції. Фото: Facebook/Vladyslav Vlasiuk
Також, не виглядає, що здійснюється аналіз впливу санкцій на конкретного фігуранта, адже до переважної більшості з них застосовують майже увесь спектр заходів, перелічених в законі. І це не залежить від того, чи матиме це якийсь вплив на них. І якщо НБУ принаймні не застосовує заходів, які очевидно не можуть стосуватися фізичної особи (наприклад, «заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України»), то СБУ така нелогічність ніяк не зупиняє. Ще один приклад – це замороження активів та заборона на виведення капіталів з України, застосовані до російських пропагандистів і багатьох інших іноземних громадян. Щоб така дія мала вплив, у них мають бути активи та капітали на території України. А це маловірогідно.
Запровадження українських санкцій на чіткі терміни без регулярного механізму перегляду, як це є в ЄС, швидше за все походить від розуміння санкцій, як інструменту покарання. Такий підхід робить неможливим їх використання в якості інструменту торгу у зовнішній політиці. Хоча, як видно з аналізу, це не єдина причина. Бо якщо санкції не є відкаліброваними під конкретні больові точки чи ключових осіб, на які можна і треба тиснути, то і торгуватися нема про що. Ви не можете пообіцяти припинити біль, якого ви не спричинили.
Санкції щодо власних громадян
Окремою темою є застосування санкцій до власних громадян. В той час, як в українських санкційних списках 4 593 фігуранти є або фізичними особами-громадянами України або підприємствами, зареєстровані на її території, кількість таких випадків в США або ЄС, можна порахувати на пальцях однієї руки. Переважно, це були особи з подвійним громадянством, і такі рішення викликали обурення правозахисних організацій та призводили до їх скасування у суді.
До найбільш гучних належить випадок, коли після терористичних атак 11 вересня 2001 року Рада ЄС запровадила антитерористичні санкції. Під ці заходи потрапила організація «Народні моджахеди Ірану» (PMOI), членами та представниками якої у Європі були особи з громадянством країн-членів ЄС, зокрема Франції. Їм заблокували рахунки та обмежили фінансові операції через звинувачення в організації терористичної діяльності. У відповідь осередки організації та її члени подали позов до Генерального суду ЄС (справа T-228/02). Результатом стало скасування судом адміністративних рішень Ради ЄС щодо внесення організації та її представників до чорного списку. Суд ЄС мотивував це тим, що Рада ЄС повністю порушила процесуальні права позивачів: їм не надали жодних матеріалів та доказів обвинувачення, не надали можливості висловити свою позицію і не обґрунтували мотиви блокування активів.
Рішення суду в США у подібному випадку є ще більш чітким. Офіс контролю за іноземними активами (OFAC) заморозив активи організації Al-Haramain Islamic Foundation Inc., яка була зареєстрована в штаті Орегон і нею керували американські громадяни. Підставою стало підозра у перерахуванні коштів екстремістським угрупованням. Засновники звернулися до федерального суду США з позовом про визнання дій уряду незаконними. Окружний суд ухвалив рішення на користь позивачів і визнав блокування майна неконституційним. Суд мотивував це порушенням Четвертої та П’ятнадцятої поправок, вказуючи, що уряд не має права заморожувати майно юридичних осіб США без судового ордера та без розкриття матеріалів справи позивачу.
В Україні президенти регулярно накладають санкції на власних фізичних та юридичних осіб. Щодо такої практики в суспільстві регулярно виникають суперечки, але рішення Конституційного Суду з цього питання досі ще нема. Разом з тим, є рішення Європейського суду з прав людини, який визнав порушення права ТОВ «М.С.Л.» на мирне володіння майном та права на ефективний засіб правового захисту через блокування активів підприємства на підставі указу Президента України про застосування санкцій. Суд встановив, що санкційні рішення не містили індивідуалізованих обґрунтувань стосовно компанії, а національні суди (зокрема Верховний Суд) відмовилися перевіряти фактичні підстави та достовірність звинувачень Служби безпеки України, обмежившись лише формальною перевіркою процедури, чим позбавили заявника належних процесуальних гарантій від свавілля.
Але крім того є ще й практичний бік питання. В Україні небезпідставно існує консенсус, що накладання санкцій на проросійські видання та проросійські медіа та їх власників перед початком повномасштабного вторгнення не дозволило їм підірвати єдність українців в ключовий момент. Так, може це було не зовсім конституційно, але це допомогло українцям сплотитися, коли це було необхідно. Але продовження такої практики викликає все більше питань.
Колишня прессекретарка президента України Юлія Мендель. Фото: president.gov.ua
Якщо вважати, що запровадження санкцій проти колишньої прессекретарки Президента Юлії Мендель мало на меті змусити її замовчати, то вони очевидно не досягли мети. Незважаючи на застосування до неї 17 видів санкцій (зокрема, припинення дії чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами), вона все одно виступила в Європейському парламенті на заході, організованому партією «Альтернатива для Німеччини» (АдН, нім. Alternative für Deutschland, AfD), і продовжує публікувати тексти в іноземних медіа. Більше того, це рішення Зеленського створює привід для звинувачень його в авторитаризмі та небажанні миру. «Володимир Зеленський використовує їх [санкції] проти всіх, хто просуває ідею миру в Україні», написала Мендель в Твіттері. Цей допис також робить очевидним той факт, що заборона доступу до соціальних мереж з території України очевидно не діє на людину, яка проживає за кордоном.
Також, наслідком накладання санкцій на власних громадян стають юридичні колізії, адже наприклад, в Україні вже існують механізми притягнення до кримінальної відповідальності за тероризм, а, також процедура складання переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності, який формується на базі закону про протидію легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом. Отже, з прийняттям закону «Про санкції» виникла невизначеність щодо того, коли застосовувати яку процедуру. На колізії та негативні наслідки для непричетних громадян при застосуванні санкцій у своєму аналізі вказує і Інститут законодавчих ідей, хоча і не вважає їх наслідком саме застосування санкцій проти власних громадян. Хоча колізії виникають саме через запровадження паралельних процедур.
Наведені рішення судів, а, також законодавчі колізії, додають аргументів на користь того, що санкції не повинні використовуватися як спосіб обійти кримінальну процедуру. Така практика змішує два принципово різні інструменти державної політики: зовнішньополітичний тиск і внутрішнє правозастосування. Тому законодавство України має чітко визначити межу між санкційним механізмом і правоохоронною діяльністю. Якщо громадянин України є учасником злочинної діяльності, пріоритетом має бути розслідування, суд і покарання, а не адміністративне внесення до санкційного списку.
Нереалізовані реформи
Законопроєкт №5191 «Про засади санкційної політики України», ініційований групою народних депутатів ще 26 лютого 2021 року, пропонував системну реформу частини тих елементів санкційної політики, недоліки яких описані вище.
Головна новела законопроєкту – створення Бюро з питань санкційної політики як робочого органу РНБО. Бюро мало би об’єднати представників щонайменше дванадцяти органів влади, від Служби зовнішньої розвідки до Мінкультури й Держприкордонслужби, і саме воно готувало би обов’язковий висновок щодо кожної пропозиції про санкції, перш ніж рішення потрапляло би на розгляд РНБО. При Бюро також передбачалося створити Консультативну раду з науковців, правозахисників і журналістів-розслідувачів. Це саме той аналітичний та міжвідомчий процес, відсутність якого відрізняє українську практику від західної.
До законопроєкту №5191 також необхідно додати норми, які б виключали застосування санкцій до громадян України, які знаходяться в юрисдикції української правоохоронної системи. З огляду на плани прийняти закон, що запроваджує відповідальність за порушення санкцій, чітке розмежування зовнішньополітичного тиску та внутрішнього правозастосування стає ще більш нагальним. Якщо не змінити сьогоднішній підхід, то результатом запровадження покарання стане не наближення України до європейської практики, а ситуація, в якій громадян України держава буде примушувати підкоритися неправомірним заходам держави. А це, швидше, повертає нас в СРСР.
