Россия требует от Украины федерализации. Иначе, как утверждают в России, Украина просто обречена. Если оставить в стороне подозрение, что причиной этой обреченности являются недружественные намерения самой РФ, можно попытаться заглянуть в российское зазеркалье и попробовать найти то рациональное, что движет российской государственной мыслью в отношении Украины. Формально Россия требует от Украины того же, что практикует сама. Россия — это федерация, претерпевшая за годы новейшей истории достаточно глубокие трансформации от «парада суверенитетов» до нынешней централизованной модели, близкой к унитарному устройству. Проблема сепаратизма в РФ действительно отошла на второй план. Но эта проблема имела уникальные для России формы, нехарактерные для Украины. Соответственно, и метод решения был уникальным, не применимым за пределами России.
Федерация как способ выживания России
90-е начались для России с «парада суверенитетов». Формальным поводом стало известное заявление Бориса Ельцина (на тот момент председателя Верховного Совета РСФСР) в Уфе (столице Башкирии) в начале августа 1990 г.: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить«. Ельцин не преследовал цель разрушения федерации, он покупал лояльность местных элит в своей борьбе с союзным центром. Так или иначе, «процесс пошел». Одновременно с большинством союзных республик на излете СССР декларации о суверенитете приняли многие административно-территориальные единицы России: Карелия, Коми, Татарстан, Удмуртия, Якутия, Чукотка, Адыгея, Бурятия, Башкирия, Калмыкия, Мари, Чувашия, Ямало-Ненецкий автономный округ, Горно-Алтайский автономный округ, Иркутская область, Чечено-Ингушетия (названия не каноничные, но для краткости уместны). Кроме Чечни и Татарстана провозглашение суверенитета не перешло в провозглашение независимости.
момент подписания Федеративного договора от имени Волгоградской области
Сразу же после распада СССР Россия предприняла усилия для обуздания «парада суверенитетов». В марте 1992 г. был заключен т.н. Федеративный договор. Под этим названием был объединен пакет из трех документов о разграничении полномочий федерального центра и субъектов федерации (тогда и появился этот термин) трех типов: (1) республик; (2) областей, краев, городов федерального подчинения; (3) автономных областей и округов. Документ подписали представители центральной власти и всех существовавших на тот момент субъектов, кроме Татарстана и Чечни.
Сразу после этого Федеративный договор был одобрен съездом народных депутатов России и включен в качестве составной части в действовавшую на тот момент советскую конституцию 1978 г., несколько модифицированную для отражения факта распада СССР.
Следующим шагом стало принятие новой конституции. Это происходило на фоне острого политического кризиса осени 1993-го, известного как «расстрел Белого дома». Новый текст конституции был вынесен на всенародное голосование (ввиду политического кризиса и некоторых юридических коллизий референдум был заменен такой паллиативной формой прямой демократии) одновременно с выборами федеральных властей и властей некоторых субъектов. Было объявлено, что конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины граждан, принявших участие в голосовании (даже не от списочного состава). Явка составила около 55%, «за» проголосовало около 58%. Это составило примерно 31% от числа граждан, имевших право голоса.
В Чечне голосование не проводилось. В Татарстане власти ему не препятствовали, но призывали к бойкоту. В результате там проголосовало менее 15% граждан с правом голоса. Соответственно, такими же провальными были выборы в Татарстане федеральных органов власти. Во многих других субъектах федерации большинство проголосовало против конституции (в основном, республики и области «красного пояса», где была сильна поддержка коммунистов).
Конституция Российской Федерации вступила в силу после официальной публикации результатов всенародного голосования в конце 1993 г. Ранее заключенный Федеративный договор уже не являлся ее частью, но его положения нашли свое отражение в тексте.
Эта история позволяет предположить, из какого опыта исходит руководство России, и какую модель действий предлагает, требуя федерализации Украины. Вряд ли в РФ достаточно глубоко понимают суть происходящего в Украине (судя по российским СМИ, совсем не понимают). Но некоторые внешние признаки совпадают — политический кризис, идеологические разногласия, сепаратные настроения. Не исключено, что в России «подняли» политические разработки и аналитику тех времен и решили, что российские события 1992—1993 гг. вполне соответствуют украинским событиям 2014-го. Интересно, что Анатолий Собчак, тогдашний патрон нынешнего президента России, был активным участником российского конституционного процесса. Можно даже предположить, что в российском настойчивом требовании федерализации Украины присутствует элемент некоего искреннего желания помочь.
В сопоставлении России 1992–1993 гг. и Украины 2014 г. ошибочны и исходные условия, и конечный результат. Россия пыталась обуздать сепаратизм и стабилизировать федерацию в условиях отсутствия внешних угроз территориальной целостности. Ни на Курилах, ни в Тыве, ни в Калининграде не было «зеленых человечков» без опознавательных знаков, и не было намерений внешних игроков включить в свой состав сепаратные территории. Результат российского конституционного процесса — спорная легитимность принятия конституции всенародным голосованием с явкой «на бровях» и выпадение из конституционного поля двух территорий — вряд ли является тем, что устроило бы современную Украину. Россия собирала разваливающуюся территорию, Украине предлагается развалить унитарное государство и начать процесс собирания в условиях внешнего давления.
Федерация как обуза
С момента принятия конституции в 1993 г. в России начался период строительства т.н. асимметричной федерации, в которой различные субъекты обладают разным статусом соответственно их сепаратной мощности. К началу 1994 г. два субъекта — Татарстан и Чечня — существовали вне российского конституционного поля, претендуя не только на собственный суверенитет, но и государственную независимость. Эти две республики не вписались в новую российскую конституцию, которая определила единственным носителем суверенитета на всей территории федерации ее многонациональный народ. Ни один из субъектов федерации, признавший главенство федеральной конституции, более суверенитетом не обладал. Принятые ранее конституции субъектов начали приводиться в соответствие с этим требованием.
Российская Федерация поначалу была весьма «рыхлым» территориальным образованием. Поле маневра субъектов определялось тремя уровнями полномочий, предусмотренными конституцией. Первый уровень — вопросы, относящиеся к ведению федерации (государственный строй, территориальное устройство, безопасность, внешняя политика). Второй уровень — вопросы совместного ведения федерации и субъектов (экономика, гуманитарная сфера, экология, национальная политика). Все, что не попадало в эти категории, представляло собой третий уровень и относилось к ведению субъектов. В этой модели главной проблемой было разграничение полномочий, относящихся к совместному ведению. Полномочия центральной власти оспаривали только Чечня и Татарстан. Основным содержанием нижнего уровня было местное самоуправление, которое нуждалось в отдельном законодательном определении, но не являлось источником борьбы за полномочия.
Последовал период заключения двусторонних договоров между федеральным центром и субъектами федерации. Некоторые субъекты получали больше полномочий, некоторые — меньше. В этом состояла асимметрия.
В 1994 г. был заключен договор о разделении полномочий между РФ и Татарстаном. По форме это был конфедеративный договор. Он был подобен по смыслу договору о союзном государстве РФ и Беларуси, подписанному в 1997 г., но в отличие от последнего наполнен практическим смыслом. Дополнительные соглашения позволяли Татарстану существовать в качестве субъекта федерации с собственным суверенитетом и особыми полномочиями. Вслед за этим последовало заключение договоров федерального центра со многими другими субъектами. К концу 1990-х таких договоров было подписано 46 (всего на тот момент существовало 89 субъектов, включая Чечню и Татарстан). Кроме Татарстана, субъекты были лишены собственного суверенитета. Полномочия варьировались в зависимости от типа субъекта. Республики имели собственные конституции, право на региональные языки, более широкие права на внешнеэкономическую деятельность. Но все субъекты имели собственную, выбираемую путем прямого голосования законодательную и исполнительную власти.
С конца 1990-х начался новый этап, который продолжается до сегодняшнего дня и состоит во все большей централизации Российской Федерации. В 1999 г. были приняты федеральные законы, определяющие универсальные принципы организации власти субъектов федерации и разграничения их полномочий с федеральным центром. В 2000 г. были образованы федеральные округа, объединяющие группы субъектов, которые управлялись полномочными представителями президента России. География федеральных округов примерно совпадала с экономическим районированием и военно-административным делением. Само по себе это не означало большей централизации. Просто устанавливалась более прозрачная схема разграничения полномочий региональных представительств центральной власти и органов управления субъектов федерации.
Формально это вполне соответствовало европейской модели управления: центральные органы власти — региональные представительства центральной власти, обеспечивающие реализацию общегосударственных (федеральных) интересов и соблюдение законодательства — органы управления субъектов федерации (в случае федеративного устройства) — органы местного самоуправления. Украинская модель, следует заметить, — более советская, в ней исполнительные органы местной власти являются одновременно региональными представительствами центральной власти.
Формальная европейскость конституционной модели России не помешала достаточно быстро наполнить ее уникальным евразийским содержанием. С начала 2000-х в законы, определяющие статус субъектов, начали вноситься поправки, сужающие их полномочия. Вначале это было просто приведением законодательства субъектов в соответствие с конституцией России (проблема действительно существовала) и созданием новых инструментов взаимодействия центра и субъектов (Государственный совет, объединяющий глав субъектов, Совет законодателей, объединяющий руководителей законодательных органов субъектов). Но постепенно вводились все новые ограничения на формирование местных органов власти, завершившиеся в 2004-м отменой прямых выборов глав (руководителей исполнительной власти) субъектов федерации. По новым правилам главы стали избираться местными законодательными органами по представлению президента России. Процедура выдвижения кандидатов содержала некоторые элементы демократичности. Но она была прописана так, что неугодный кандидат отсеивался еще на ранних стадиях. Одновременно ставилась под все больший контроль деятельность политических партий. Уже к 2007 г. и состав законодательного органа субъекта федерации, и персона его главы де-факто определялись из центра. Были введены процедуры оценки деятельности лиц, занимавших выборные должности в регионах, больше похожие на процедуры аттестации административных работников.
В то же время проходил процесс территориальной унификации за счет ликвидации автономных округов в составе краев и областей (устранялась действительно достаточно сложная с точки зрения управления ситуация, сохранившаяся с советских времен, когда один субъект федерации входил в другой). В результате количество субъектов сократилось до 83.
Сужению полномочий субъектов федерации способствовал тот факт, что судебная власть и силовые структуры были централизованы еще со времен СССР. Ограниченным был и бюджетный федерализм. Формально он был введен в российское законодательство в 1994 г. На практике в регионах никогда не оставалось более 50% собираемых налогов. Постепенно этот показатель сократился до нынешних 30%. Причем, в местные бюджеты традиционно поступают более трудно собираемые налоги. Надо заметить, что в этом Россия не уникальна. В постсоветских странах — это общая проблема. В Украине также существует требование о бюджетной субсидиарности (более корректный, чем «федерализация», термин для обозначения того, что в Европе понимается под правами регионов). Но на практике государственный бюджет Украины превосходит по объему сумму всех региональных бюджетов.
Многочисленные фонды и бюджетного, и финансового выравнивания региональных диспропорций наполняются в РФ за счет общегосударственных доходов. Недра России, приносящие более 40% доходов федерального бюджета, принадлежат не субъектам, а федерации. Добывающие компании, находящиеся под управлением или контролем федерального центра, являются основными распорядителями продукта российских недр, уплачивая только небольшую часть налогов (около 10%) в местные бюджеты регионов добычи. В России, в отличие от Украины, дискурс о «регионах-кормильцах» и «регионах-пожирателях» имеет иное звучание. Там всех «кормит» федеральный центр.
Сегодня многие субъекты Российской Федерации жестко зависят от центра в формировании органов власти, в распределении финансов, наполнении бюджета, в политических процессах, в вопросах обеспечения безопасности. Они имеют множество обязательств в реализации социальных, гуманитарных, экологических программ и различных «инициатив президента». Но достаточными собственными ресурсами они не обладают, получая их из центра (или не получая, или получая недостаточно). Статусы различных субъектов уравнялись. Асимметрия проявляется разве что в конституционном закреплении многоязычия в конституциях республик. Каких-либо преимуществ по сравнению с механизмами, предусмотренными Европейс-кой хартией региональных языков, имплементированной в Украине, это не несет.
Исключениями являются Татарстан и Чечня. Татарстану удалось сохранить некоторые черты договорной модели отношений с федеральным центром, возникшей в 90-ые. В 2007 г. был заключен новый договор сроком на 10 лет. Сроки действия остальных договоров с субъектами федераций истекли в начале 2000-х и более не возобновлялись. Чечня, находясь в Российской Федерации на общих правах де-юре, получила особые права де-факто. Они реализуются через сеть писаных и неписаных соглашений, основанных на идее преференций, получаемых в качестве платы за лояльность.
Статус всех прочих субъектов мало отличается от того, что они имели в советское время — некоторая атрибутика автономности без реального наполнения. Регионы унитарных европейских государств имеют значительно больше полномочий в бюджетной сфере, в организации и проведении местных выборов, в кадровой политике, чем даже республики в составе России.
У последних только одно важное преимущество перед прочими субъектами федерации — возможность дву- и многоязычия на своей территории. При этом нет никаких даже теоретических возможностей существования нескольких государственных языков на федеральном уровне. Многонациональная Россия, где, как утверждается, проживает около 100 национальностей, уже многие годы настойчиво требует закрепления двуязычия в конституции Украины, не проявляя при этом даже намека на желание показать пример. Области России, как наиболее многочисленный класс субъектов федерации, не имеют прав устанавливать региональные языки. Это важно понимать жителям тех областей Украины, в которых сильны пророссийские настроения. «Зеленые человечки» и организованные политические туристы не принесут им языковой либерализации — государственный язык в России только один, и этот язык русский. Напротив, области Украины даже в их нынешнем статусе благодаря Закону о региональных языках имеют те права, которые в России доступны только республикам.
Утверждать, что построенная в России модель федерализма достойна быть образцом для подражания, было бы большой натяжкой. В этой модели нет того, что РФ требует от Украины, пытаясь навязать федерализацию — включения в политический процесс «всех политических групп» и наделения субъектов правом влиять на внешнеполитический вектор развития (последнее вообще не относится к идее федерализма).
Прочность федерации
«Парад суверенитетов» начала 1990-х, по крайней мере, в России, выходил далеко за рамки стремления к утраченной в истории национальной государственности, за исключением Кавказа и Поволжья. Суверенитет декларировали самые разные административно-территориальные единицы, при том что Россия на 80% населена советскими людьми без четкой этнической идентификации и их потомками. Для еще 20%, включая несколько процентов мигрантов из бывших советских республик, этническая идентификация имеет значение. Но и для них территориальная идентификация размыта ввиду исторической условности границ субъектов Российской Федерации.
Без привязки к территории с четкими историческими границами и при размытой этнической идентичности «парад суверенитетов» имел скорее социально-экономические и политические причины. За немногими исключениями, за ним не стояла попытка формирования собственной государственности. Люди видели в региональных структурах власти, сформированных в советское время, альтернативу центральной власти, деградировавшей на глазах. Это был процесс, обращенный скорее в будущее, а не прошлое. По мере укрепления центральной власти волна сепаратизма успокаивалась. Но если причины сепаратизма не были уничтожены за 70 лет советской власти, если советский народ оказался химерой, распавшейся на куски, эти причины не могли быть уничтожены двумя десятками лет создания «российского народа». Вопрос сепаратизма в России — это вопрос возникновения условий для его проявления.
Нет какого-либо универсального критерия, позволяющего ранжировать регионы России по степени угрозы сепаратизма. Для практического рассмотрения прочности федерации полезно выделить несколько критериев, по каждому из которых можно обозначить регионы с высокой степенью риска.
Первый критерий — этнический, имеющий корреляцию с историей и географией. Из 83 субъектов Российской Федерации к национально-территориальным относятся 26. Из них 21 субъект является республикой, один — автономной областью, четыре — автономными округами (эти формы все еще сохраняются ввиду незавершенности их объединений с краями и областями). Девять республик имеют в своем населении большинство титульного этноса (или титульных этносов в случае многонациональных республик): Чечня (93%), Дагестан (80%), Ингушетия (80%), Тыва (77%), Чувашия (68%), Кабардино-Балкария (67%), Северная Осетия (63%), Татарстан (53%), Калмыкия (53%). Еще несколько республик имеют большинство нерусского населения, в котором титульная нация не является большинством: Башкирия (72% нерусского населения), Мари-Эл (52% нерусского населения). По географии это Кавказ, Поволжье и Алтай. В Якутии нерусское население составляет около половины, из них якутов — 33%. В ряде республик доля титульного этноса существенна, но русское население составляет большинство: Мордова (33%), Удмуртия (31%), Горный Алтай (31%), Чувашия (27%), Бурятия (24%), Коми (23%), Адыгея (22%). Еще в двух республиках доля титульной нации относительно невелика: Карелия (9%), Хакасия (12%). В автономных округах присутствие титульных наций скорее символично: Ямало-Ненецкий округ — 6%, Югра —1,9%.
Второй критерий — распределение природных ресурсов. Основные запасы нефти и газа России сосредоточены в национально-территориальных субъектах с большинством русского населения. Но в некоторых регионах, таких как Чечня и Татарстан, высокий процент титульного этноса сочетается со значительными возможностями нефтедобычи. Татарстан в частности и Поволжье в целом обладают весьма развитым промышленным потенциалом. Способность к самостоятельному государственному строительству там высока и имеет достаточно прочные исторические корни. Но территориальная замкнутость внутри России является естественным препятствием сепаратным настроениям. Татарстан — одна из наименее «переваренных» республик централизованной Российской Федерации. До 2017 г., когда истечет срок ныне действующего договора о разграничении полномочий с федеральным центром, он будет удерживать свои позиции. Вопрос о новом договоре может стать испытанием федерации на прочность не только в самом Татарстане, но и в Поволжье.
Чечня — ключевая точка нестабильности российского Кавказа. Ее лояльность России определяется предоставляемыми преференциями. Чечня не воюет за независимость, пока ей платят за покорность. Кавказ сильно милитаризирован со времен чеченских войн и войны России против Грузии. Тенденция к милитаризации только усиливается в связи с российской аннексией Крыма и планами масштабного перевооружения Черноморского флота. Пока что крымский фактор является стабилизирующим для Российской Федерации — он стимулирует идеологическую сплоченность и обещает новые финансовые вливания в региональную инфраструктуру. Но если колесо российской экономики покатится вниз, Украина выстоит, а Грузия достаточно окрепнет, ситуация в Абхазии, Южной Осетии и в Крыму может стать проблемой для стабильности на юге России. Тогда вместо победы нынешний выигрыш обернется для РФ будущим проигрышем. В отличие от Поволжья, потенциальный сепаратизм на Кавказе чреват не столько экономическим, сколько военным конфликтом.
Северный Урал и Сибирь, где сосредоточены основные богатства российских недр, не имеют заметного потенциала для этнотерриториального сепаратизма. Некоторым исключением может быть Якутия, которая при другом климате и транспортной связности с портами могла бы претендовать на роль крупнейшего поставщика алмазов. Но в целом, низкая плотность населения, сложный климат и относительно малые доли титульных народов в населении обеспечивают стабильность ситуации. После распада Золотой Орды эти территории были присоединены к Московскому государству в результате походов небольших отрядов колонизаторов. Цена подавления сепаратизма была невелика тогда, и она невелика сейчас. Впрочем, эта цена невелика и для других мировых игроков, если однажды в будущем они положат на эти территории глаз в случае крайнего ослабления России.
Третий критерий — давность присоединения территории. В российском дискурсе о территориях ключевым является слово «исконные». Бытовое восприятие российской истории простирает представление об исконности не только на всю нынешнюю территорию, но и за ее пределы. Но у России есть территории, вошедшие в ее состав относительно недавно после длительного и существенного по результатам пребывания в составе других стран. Некоторые из них — спорные, т.е. такие, принадлежность которых оспаривается другими странами не только в рамках исторического дискурса, но и в практической дипломатической плоскости.
Курилы и Южный Сахалин в течение ХІХ—ХХ вв. меняли принадлежность между Российской империей (СССР) и Японией. На момент вступления СССР в войну против Японии в 1945 г. они принадлежали Японии. После капитуляции Японии СССР объявил эти территории своими. Япония признала советский, затем российский суверенитет над Южным Сахалином и Северными Курилами, но не над четырьмя островами Южных Курил (для Японии — это исконные северные территории). Спор продолжается до сих пор, препятствуя заключению между Россией и Японией мирного договора. Южные Курилы имеют важное военно-стратегическое значение. Между их островами находится единственный незамерзающий пролив, обеспечивающий Тихоокеанскому флоту России круглогодичный выход из Охотского моря в Тихий океан. На Южных Курилах имеется третье в мире по объемам месторождение рения (ценный металл с высокой рыночной стоимостью). Признавая российский суверенитет над Южным Сахалином и Северными Курилами, Япония, тем не менее, считает статус этих территорий неурегулированным.
Над Тывой Российская империя впервые установила контроль в 1914 г., воспользовавшись ослаблением Китая после Синьхайской революции (еще одним ее результатом стало провозглашение независимости Монголии). Вскоре последовала революция в самой России, и Тыва стала независимым государством. Ее признали советская Россия и Монголия, но не признали Китай и большинство других стран, продолжавших считать Тыву частью Китая. В 1944 г. республика обратилась к СССР с просьбой принять ее в свой состав. После рассмотрения просьбы советским руководством она была включена в состав Российской Федерации. В Тыве основную часть населения составляет коренной этнос, исповедующий буддизм. Возможно, ранее Тыва не чувствовала себя комфортно в составе Китая, однако это ни в коем случае не делает ее исконно русской территорией. Сегодня Тыва не является спорной территорией. Но относительно недавняя история и обстоятельства перехода из одной юрисдикции в другую делают ее потенциальным источником напряжения между Россией и Китаем.
В ряду недавних территориальных приобретений России можно назвать и Калининградскую область. Ранее она была центральной частью Восточной Пруссии со столицей в Кенигсберге. До Второй мировой войны войска Российской империи находились там лишь однажды во время одного из эпизодов Семилетней войны. По результатам Второй мировой войны территория Восточной Пруссии была разделена между СССР (Российской Федерацией и Литвой) и Польшей. Россия «переварила» Кенигсбергскую область полностью: депортировала остатки коренного населения, заселила территорию выходцами из России, отстроила разрушенный Кенигсберг и переименовала его в Калининград. В настоящее время область является российским эксклавом, отделенным от основной России территорией Литвы и Балтийским морем. Этот субъект федерации очень милитаризирован, являясь местом базирования Балтийского флота — военного форпоста РФ на северо-западе. Этнических тенденций к сепаратизму там нет ввиду тотальной замены коренного населения. Внешних претензий также нет, поскольку ни одна из стран региона не заинтересована в пересмотре результатов Второй мировой войны. Тем не менее, население области чаще посещает ЕС, чем материковую Россию. В случае демилитаризации области социально-экономическое тяготение к Европе может возобладать над восточным вектором. Это тот случай, когда география может стать более важным фактором сепаратизма, чем этнос и история.
По ком звенит рында
Украина и ее международные партнеры могут долго перечислять нормы международного права, которые нарушила РФ, аннексировав Крым и Севастополь. Россия в ответ может перечислять множество своих внутренних практик интеграции новых территорий, полагая, что это делает аннексию законной. Возможно, Россия вообще не видит четкой грани между ассиметричной федерацией внутри и ее проекцией вне международно признанных границ.
Проецируя представления позапрошлого века на современную ситуацию, Россия, вероятно, видит в ЕС враждебную империю, с которой она все более жестко соревнуется за территориальное влияние, продвигая собственную модель имперского строительства.
Россия обещает Крыму и Севастополю особый статус. Возможно, он будет подобен особому статусу, которым обладают Татарстан и Чечня. Но за это еще придется бороться. Без угрозы сепаратизма, опирающейся на реальные возможности, особый статус в современной России невозможен. Федеральный центр будет пытаться максимально управлять политическими процессами, кадровой политикой, финансами и бюджетом. Пока экспорт сырья Северного Урала и Сибири на внешние рынки будет приносить достаточную прибыль, Крым и Севастополь, при определенной настойчивости в отношениях с федеральным центром, смогут чувствовать себя достаточно комфортно. Но они не смогут стать полноценными субъектами Российской Федерации еще достаточно долго (если вообще станут). На них будет проецироваться статус не только Татарстана и Чечни (в лучшем случае), но и спорных Южных Курил, «уведенной» в момент слабости соседнего государства Тывы, завоеванной и милитаризированной Калининградской области.
История с Крымом и Севастополем дала России тактический выигрыш. Однако у России еще не было территорий с такой концентрацией потенциальных проблем. Стоит маятнику мировой экономической конъюнктуры качнуться в другую сторону — и они дадут о себе знать.
