Александра Дворецкая: «Философия у проекта закона по Донбассу есть, но она в стенах РНБО и мы должны ее угадать»

Публикации
Глава правления благотворительного фонда Восток-SOS Александра Дворецкая Фото: investigator.org.ua

Голосование за президентские проекты законов № 7164 и №7163, которые политики наделили эпитетами «проекты деоккупации и мирного возвращения Донбасса», вызвали много замечаний и еще больше — сомнений в исключительно благих намерениях авторов. При этом основная цель выделенного законопроекта 7164 «О создании необходимых условий для мирного урегулирования ситуации в отдельных районах Донецкой и Луганской областей» понятна — продлить еще на год действие закона об «особенностях самоуправления» на неподконтрольной правительству территории Донбасса и выполнить обязательства, которые на страну наложил своим согласием на Минские договоренности президент Порошенко. На продолжении действия неработающего закона об «особом статусе» ОРДЛО настаивали западные партнеры, поэтому их воля также удовлетворена, причем, в сомнительный с точки зрения закона способ: спеша ввести закон в действие, председатель ВР нарушил Регламент. Конфетой после горькой пилюли должен был стать законопроект 7163, который определяет Российскую Федерацию страной-агрессором (до этого такой статус был «присвоен» РФ  Постановлением ВРУ 2015 г.), а неподконтрольные территории — оккупированными. Помимо этого проект обильно устлан политическими, а не юридическими дефинициями, пробелами в определении правового режима и без упоминания Крыма как оккупированной РФ территории. При этом содержит отсылку на закон Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой статус временно оккупированных территорий Украины, который касается Крыма. Проект принят в первом чтении, и сейчас во фракциях продолжается работа над поправками. Представители Блока Петра Порошенко уверяют, что закон будет принят в срок, предусмотренный для неотложных.

По большому счету, сейчас мы можем получить первые парламентские шаги по формированию государственной политики в отношение всех оккупированных территорий. Сочетание Донбасса и Крыма оккупированных территорий законодательно необходимо для заведения крымского вопроса в переговорный повестку дня, которая сегодня ограничен «минским процессом». Кроме того, права и свободы граждан — жителей оккупированных территорий не могут быть разными, а, следовательно статус нерезидента, имеют крымчане, должен быть отменен вместе с законом, его породил. И это реально, но при условии, что гражданское общество и Меджлис крымскотатарского народа сработают результативно и их голос будет учтен политиками.

О первых консультации общественных активистов с законодателями, правовой анализ проекта и его риски в программе «Вопрос национальной бузпекы» рассказывает Александра ДВОРЕЦКАЯ, правозащитница и координаторка Общественной инициативы «Восток-SOS» (эфир Черноморская ТРК, медиапроект Центра журналистских расследований).

Валентина Самар: Олександро, після депутатських скандалів хочеться почути спокійний фаховий аналіз, щоб люди могли зрозуміти, про що йдеться у законопроектах.  Чому вони були внесені невідкладно, хоча повідомлялось, що готувались в РНБО ще півроку тому, і чому зараз зірвалися такі емоції?

Олександра Дворецька: 4 жовтня Адміністрація президента розробила два законопроекти — № 7163 та № 7164, який вже є законом. І, скоріше, він викликав більше резонансу, адже він про продовження дії закону про особливості місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, який був прийнятий на вимогу Мінських домовленостей. І це викликало найбільшу дискусію. 

Другий законопроект був більш важким, тому що він містив не одну сторінку норм, а цілих 27 сторінок порівняльної таблиці та 13 самого законопроекту. І про цей законопроект нам говорили ще наприкінці минулої сесії. Чому зараз? Йшлося про те, що дія закону про особливості самоврядування ОРДЛО закінчувався 18 жовтня 2017-го року. Тому терміново треба було протиснути.

Валентина Самар: Тому що від керівництва України вимагали цього західні партнери, тому що на цьому наполягала Москва.

Олександра Дворецька: Ми точно цього не знаємо.

Валентина Самар: Ми чули це від депутатів, які переповідали свої розмови з конкретними представниками адміністрацій західних країн. Тобто йшлося про те, аби не зірвався Мінський процес.

Олександра Дворецька: В тому числі. Бачачи, що спецпредставник Держдепартаменту привітав Верховну Раду з прийняттям цього законопроекту, нічого не кажучи про другий текст про відновлення територіальної цілісності, видно було, що вони вже слідкували за цим процесом.

Валентина Самар: Отже, що відбулось? Президент взяв і роз’єднав свою законодавчу ініціативу на два проекти. І вийшов один коротенький, яким потрібно було виконати те, що вимагають західні партнери і Москва. Цей законопроект швиденько був проголосований, і навіть, з порушення регламенту підписаний спікером, і в той же день підписаний президентом. І відокремлений законопроект «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях». Які ключові речі є в цьому законопроекті?

Олександра Дворецька: Для мене перше і важливе те, що його теж проголосували з порушенням регламенту. А коли відбувається щось із порушенням процедури, це викликає підозру, і ти починаєш шукати в цьому якийсь поганий підтекст, інакше – яка мета? Якщо стосовно законопроекту №7164 було зрозуміло, чому ми так поспішаємо, то стосовно цього – не зрозуміло. Ми 3,5 роки обіцяємо певний законопроект з державної політики, потім подаємо його 4 жовтня ввечері. 5 жовтня о 9:30 ранку його розглядає профільний комітет, і в той же день його хочуть ставити на голосування, але блокується трибуна і відбуваються сутички. Та все одного його голосують 6 жовтня вранці. І це в той час, коли термін невідкладних законопроектів від президента може бути скороченим вдвоє від звичайного, але це означає, що в депутатів є мінімум тиждень на подання альтернативних законопроектів. В день розгляду цього законопроекту було подано чотири альтернативних тексти: Оксани Сироїд з колегами із «Самопомочі», Ігоря Луценка, Наталі Веселової і декількох депутатів від «Свободи».

Тобто ми маємо чотири альтернативних законопроекти, з яких був розглянутий на профільному комітеті лише проект закону Оксани Сироїд. Щодо інших висновки комітету були сфальсифіковані, тому що вони практично не розглядалися. А Наталя Веселова взагалі подала законопроект пізніше, аніж був висновок комітету!

Валентина Самар: Тобто, його проштовхували? Отже, підозра, що президенту потрібно було обов’язково прийняти законопроект №7164, а №7163 – вже не так важливо, безпідставна?

Олександра Дворецька: Спочатку я думала, що буде погано, якщо його не приймуть, але вчитуючись в норми, я зрозуміла, що не так і погано. Ми в своїй організації не є політиками, ми є тими, хто працює з людьми. Тому для мене ключовим було не те, чи є посилання в законопроекті на Мінські угоди, тому що вони в нас все одно існують. Для мене було важливим питання закінчення Антитерористичної операції, тому що тільки в пояснювальній записці йдеться про те, що АТО виконала свої цілі.

Валентина Самар: Перерахуймо, що є в цьому законопроекті  є важливого. Перше — непідконтрольні території Донецької та Луганської областей будуть визнані тимчасово окупованими територіями.

Олександра Дворецька: Так, але, як нам вже кажуть юристи (офісу віце-спікерки Ірини Геращенко, з якими зустрічались активісти — ред.), які мали відношення до розробки цього законопроекту, що будуть тимчасово окуповані території Криму і будуть такі ж тимчасово окуповані території Донбасу, але з різним статусом.

Валентина Самар: І що, в преамбулі буде виписано, що є окуповані території  Донбасу і ця дефініція буде відрізнятися від тієї, яка вже є у законі про окуповані території Криму?

Олександра Дворецька: Щодо Криму є профільний закон і він дуже відрізняється від того закону, який буде писатися по Донбасу. І правовий режим тих територій буде відрізнятися. І саме це є дуже цікавою ситуацією, тому що ми говоримо про тимчасово окуповані території, але маємо на увазі все ж таки різні речі.

Валентина Самар: І водночас є відсилання до «кримського» закону Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим тимчасоово окупованих територій України, який був ухвалений ВР України у квітні 2014 року.

Олександра Дворецька: Так, є відсилання до кримського закону, але воно абсолютно безглузде. Воно стосується питання дотримання прав і свобод, що відбувається відповідно до закону про правовий режим і дотримання прав і свобод на тимчасово окупованій території. Цей закон не можна застосувати прямо до Донбасу, тому що стосовно нього є деякі інші позиції. Вони зазначені в законі про тимчасові заходи під час проведення Антитерористичної операції. Тому що, як тільки ми стикаємося з питаннями іпотеки, кредитів, доступу, свободи пересування, пенсійного забезпечення, то ми в Криму маємо справу з реальними органами державної влади, а на Донбасі вся ситуація перевертається з ніг на голову.

Валентина Самар: Тобто відсилання йде до кримського законопроекту, але він не в повній мірі буде тут використовуватися, бо в нас ще й кримчани, на відміну від дончан та луганчан, є нерезидентами.

Олександра Дворецька: Так, і тоді ми кажемо, що частина цих економічних прав зазначена в законі про вільну економічну зону «Крим». І це взагалі погано з юридичної точки зору техніки – не може спеціальний закон посилатися на інший спеціальний закон.

Валентина Самар: Ви зустрічалися з юристами Ірини Геращенко, першого віце-спікера. Я так розумію, що це ті люди, які розробляли цей законопроект 7163. Що вони кажуть на ці посилання-перепосилання від закону до закону?

Олександра Дворецька: Юристи не все можуть пояснити. Я думаю, вони були лише дотичні до розробки, а головними розробниками були представники апарату РНБО. Там видно застосування такої лексики, яка не властива юристам. Там є цікаві звороти стосовно оборони, які самі юристи не можуть нам пояснити.
Проте дивно, що юристи були не готові говорити про філософію цього законопроекту. Ми говорили: давайте визначимося, чи дійсно буде скасовуватися АТО, чи дійсно буде вводитися режим воєнного стану? Юристи на це відповідь не дають, залишаючи її політикам. А для нас це дуже важливо, адже, якщо не буде скасовано АТО, то будуть діяти всі закони, що стосуються Антитерористичної операції. Але якщо завтра Петро Олексійович скаже, що АТО закінчилося, то всі норми закону стосовно її проведення потрібно змінити згідно з чинним законодавством. Щоб потім півроку не відбулося такого, що люди знову змушені будуть платити штрафи, не зможуть отримати документи, вивезти якесь своє майно, отримати паспорт тощо, тому що всі ці питання будуть неврегульовані.

І от ця зустріч з юристами показала, що маленькі деталі ми з ними узгоджуємо, а великі концептуальні – ні. Є дві позиції: або люди не уповноважені їх коментувати, або «не чіпайте ці моменти, бо це точно залишиться так, хто б що не говорив».

Валентина Самар: Які це моменти?

Олександра Дворецька: Це перехідні положення, пункт 1 та 2 — можливість застосування зброї в мирний час і таке інше.

Валентина Самар: Тобто ті питання, які насторожують суспільство, бо чітко не виписано, чи стосується ця норма виключно окупованих територій Донбасу. Мовляв, це може бути в будь-який частині України. Отже, в цьому законопроекті  немає якоїсь філософії. Тоді про що він?

Олександра Дворецька: Ні філософія є, але вона є в стінах РНБО, і ми повинні її вгадати. Дуже цікаво — вони не проголосували його за основу і в цілому, тому що вони (коаліція — ред.) показали першим читанням, що в них голоси є. І ця спроба потрібна для того, щоб поговорити з міжнародними партнерами, заспокоїти громадськість. Моє враження, що це така соломинка: вони не будуть одразу вводити режим воєнного стану і одразу відміняти АТО, але не можна забувати, що ми готуємося до виборів, а режим воєнного стану дає можливість відміняти проведення виборів чи на окремій території, чи на всій території України. І ми розуміємо, що це може застосовуватися в політичному контексті, тому що, якщо ми ці чотири роки не вводили режим воєнного стану, то зараз ситуація стабілізується.

Валентина Самар: Якщо ці чотири роки президент України не хотів виконувати повноваження і функції головнокомандувача, перекладаючи це на Штаб АТО, і збройні сили в певній мірі не застосовувалися законно, то немає ніякої гарантії, що він не захоче так робити і далі. Я вчора питала народного депутата від «Народного фронту» Андрія Тетерука, що ж зміниться після ухвалення цього закону? Відповідь була, що коли президент вважатиме за потрібне, він скасує АТО, якщо він вважатиме за потрібне, він введе воєнний стан тощо. Головне — не закон, а бажання президента.

Крім того, є дискусія і стосовно того, чи має бути два закони про окуповані території чи один. Рефат Чубаров з трибуни Верховної Ради наполягав на тому, що в 7163 має бути прописано і про окуповану територію Криму. Інші кажуть, що цього робити непотрібно. Несподівано прозвучало, що поправки стосовно Криму президент вважає прийнятними, і Ірина Луценко, представниця президента у парламенті, в ефірі «5 каналу» про це сказала.

Валентина Самар: В мене таке відчуття, що коаліціянти взялися за цю, насправді, потрібну роботу, але самі не знають, чого вони хочуть. Що це має бути – одна державна позиція щодо політики на окупованих територіях, чи зараз будемо збирати пропозиції з усіх боків для того, щоб були голоси? І в нас буде знову політичний, а не юридичний документ.

Олександра Дворецька: Цей документ в принципі політичний. Очікувати від документа про визнання агресії, окупації і відновлення суверенітету юридичного тексту, я думаю, не варто. Я думаю, що вони знають, що роблять, але ВОНИ – це дуже різні групи. РНБО хоче воєнний стан і все засекретити. А там і обмеження прав, свобод, виборів, все буде відбуватися з грифом «секретно». З іншого боку, потрібно щось дати і «Народному фронту», і Опозиційному блоку, і щоб міжнародні партнери були задоволені, і щоб ще не порушити «мінськ». Я думаю, що кожен знає, що робить, і кожен трохи тягне на себе.

Валентина Самар: Ваша думка, позиція Восток-SOS: чи потрібен єдиний закон щодо окупованих територій, який пропише дійсно державну політику стосовно правового режиму окупованих територій, прав і свобод громадян?

Олександра Дворецька: З одного доку, мені здається, що цей один документ потрібен. Але він має бути дуже декларативним, схожим на словник. Де буде прописано, що Росія — агресор, Крим – окупований, Донбас – окупований тощо.

Якщо брати конкретно цей текст, то я б не хотіла, щоб туди було включено Крим, що автоматично означає, що ми щось повинні робити з тим чинним законом про тимчасово окупований Крим. Я вважаю, що він вийшов чудовим, не дивлячись на те, що був прийнятий ще «злочинним»парламентом. Мені здається, що вони з переляку прийняли дуже пристойний текст. 

Якщо говорити про нинішній текст, то його загальна філософія – військова. Вони посилаються і на 51 статтю статуту ООН щодо застосування зброї. Але ця філософія не підходить під повернення Криму, ми в принципі не думаємо застосовувати в Херсонській області зброю для відновлювання територіальної цілісності. Тому, я думаю, що в цьому законопроекті може бути посилання, як сказала Ірина Луценко.

Валентина Самар: Ви будете подавати свої поправки та рекомендації? Восток-SOS просто блискавично подав свій правовий аналіз президентсьських проектів.

Олександра Дворецька: Наразі в нас є прохання від офісу Ірини Геращенко щодо внесення наших пропозицій, і ми їх надамо. Ми не знаємо, що буде відображено в правках – які будуть прийняті, а які — ні. Відповідно, ми потім будемо працювати в комітеті, і якщо ці поправки не найдуть відображення через офіс Ірини Геращенко, то будемо шукати інших депутатів, які також матимуть такі ініціативи. Наприклад, в законопроекті Ігоря Луценка було сказано, що саме президент має очолити цей Об’єднаний оперативний штаб. Я думаю, що це слушна думка, і можливо, вони також будуть вносити цю пропозицію в президентський законопроект.

Валентина Самар: Чи аналізували ви альтернативний законопроект Оксани Сироїд?

Олександра Дворецька: Ми не вважаємо, що потрібно аналізувати законопроект Оксани Сироїд, оскільки він мало відрізняється за філософією від її минулого законопроекту № 3593. В ньому дуже багато дискримінаційних, «патріотичних» популістичних моментів. Я думаю, що він не має шансів на проходження, та й він вже відхилений комітетом.