Центр журналистских расследований продолжает серию экспертных интервью об адекватности украинской санкционной политики. Ограничительные меры против России СНБО Украины вводит, но не понятно как. Механизму применения санкций не хватает целеустремленности и прозрачности, а самым санкциям — действенности и полноты. Что нужно изменить в украинском санкционном законодательстве и практике его применения, чтобы, среди прочего, иметь и действенный инструмент защиты прав человека на оккупированных территориях и освобождения политических заключенных? Об этом — в разговоре с Дарьей СВИРИДОВОЙ, юристом Украинского Хельсинского союза по правам человека, в программе «Вопрос национальной безопасности» (проект Центра журналистских расследований, эфир ТРК Черноморская).Валентина Самар: Доброго дня, Даріє. З перших днів анексії та окупації Криму з’явилися моніторингові дані, в тому числі, і міжнародних організацій, щодо порушення прав людини, порушення міжнародного гуманітарного права. Є багато моніторингів, резолюції ГА ООН, є документи ОБСЄ, Європейського Союзу. А от покарання саме за порушення прав людини поки що не поніс ніхто. Наскільки я знаю, на осінь Українська Гельсинська спілка з прав людини (УГСПЛ) ініціює слухання у Комітеті з прав людини ВРУ щодо змін у санкційній політиці. Що, на ваш погляд, в ній не так?
Дарія Свиридова: Дійсно, дуже багато нашої роботи протягом чотирьох років збройного конфлікту спрямовано на документування грубих порушень прав людини в умовах збройного конфлікту, фіксації воєнних злочинів та злочинів проти людяності. Ми з цими фактами і матеріалами із метою допомогти жертвам цих порушень працюємо, в першу чергу, з правової точки зору. Це захист жертв порушень і документування.
Захист жертв порушень здійснюється як на національному рівні, так і в міжнародних судах. Ми працюємо з Європейським судом з прав людини, вже два роки разом із прокуратурою АРК направляємо матеріали в Офіс прокурора Міжнародного кримінального суду. Але паралельно з роботою, яку ми здійснюємо по фіксації цих порушень, нами та нашими партнерськими організаціями збирається певна інформація щодо юридичних та фізичних осіб, які причетні до цих грубих порушень прав людини.
Мета нашої роботи — захистити жертв та притягнути винних до відповідальності. Але мета санкційної політики трошки інша – здійснювати тиск на країну-агресора з метою досягти виконання Російською Федерацією якихось вимог, які виставляє Україна, — звільнення територій, деокупація, припинення переслідування осіб на окупованих територіях, або припинення військових злочинів, або економічне послаблення країни-агресора, що буде перешкоджати Росії здійснювати агресивну політику щодо України.
Сьогодні така мета, прийнята на міжнародному рівні, на мій погляд, не виконується українською санкційною політикою — якщо взагалі можна казати, що в України є якась санкційна політика.
Валентина Самар: Закон про санкції є, в ньому багато що зафіксовано, зокрема, й підстави для введення санкцій.
Дарія Свиридова: Так, формально закон є, але до цього закону дуже багато запитань. Ці запитання були ще на етапі його подання та аналізу висновків відповідних державних установ. Але на сьогодні цей закон не надає купу механізмів, які б дозволяли, на мій погляд, дійсно впроваджувати ефективну санкційну політику. Ця політика мала б дозволяти включати до санкційних списків осіб, які причетні до санкцій, чинити тиск на державу агресора, як економічний, так і тиск задля виконання певних вимог, і відслідковувати, чи ці вимоги державою-агресором виконуються, і відповідно, чи послабляти санкції, чи посилювати. Жодних таких індикаторів та мети застосування санкцій в законі немає.
Валентина Самар: І не визначено на рівні державних органів, хто має цим моніторингом займатися.
Дарія Свиридова: А це ще й питання моніторингу застосованих санкцій, імплементації їх реального запровадження, моніторингу того, чи дотримуються цих санкцій, чи вони, можливо, порушуються, і чи взагалі передбачено законодавством відповідальність за порушення або недотримання санкцій іншими особами.
Валентина Самар: На жаль, відповідь на це питання ми знаємо — така відповідальність не передбачена українським законодавством взагалі. У нас немає градації санкцій, тобто посилення чи послаблення — в залежності від дій осіб.
Дарія Свиридова: Мені здається, причина в тому, що немає мети. Держава, на мій погляд, не визначилася з метою: які вимоги в України до країни-агресора та до осіб, до яких застосовуються ці санкції. Ці особи самі не дуже розуміють, чому саме до них застосовані ці санкції, вже не кажучи про те, що не завжди ці особи чітко ідентифіковані. Наприклад, за законом такі санкції можуть застосовувати до іноземних осіб, але на жаль, в наших санкційних списках до рішень РНБО, затверджених президентом, є перелік юридичних та фізичних осіб, щодо яких застосовано санкції, але в них є гй ромадяни України.
Валентина Самар: Або громадяни України, які названі громадянами Росії, наприклад, Поклонська.
Дарія Свиридова: Саме так. Навіщо це робиться? Яка мета? В той час, як до наших громадян можна застосувати кримінальну відповідальність.
Акция в Херсоне в поддержку узников Кремля фото: investigator.org.ua
Валентина Самар: Коли восени депутати повернуться до своєї роботи, у вас є план провести комітетські слухання. Який порядок денний ви б зараз запропонували?
Дарія Свиридова: Коли ми з нашими партнерами – Медійною ініціативою за права людини – почали вести переговори з Комітетом з прав людини і головою комітету паном Немирею щодо необхідності проведення таких слухань, ми думали, що в нас на порядку денному буде одне-два питання. В першу чергу, ми ставили перед собою питання впорядкування і запровадження сталої зрозумілої санкційної політики, щодо осіб, причетних до політично-мотивованих переслідувань «в’язнів Кремля», які знаходяться в Криму або в Російській Федерації.
Але, коли ми почали занурюватися у це питання, зрозуміли, що проблема глибша, і питань, які потребують вирішення, навіть щоб дістатися хоча б до цього запланованого пункту переговорів, дуже багато.
Ми пропонуємо до порядку денного кілька блоків питань. Перший – це врегулювання санкційної політики і внесення змін до чинного закону про санкції. Другий – це координація дій між державними, правоохоронними органами та неурядовими організаціями стосовно збору даних стосовно осіб, які причетні до порушень прав людини або до нанесення шкоди державним інтересам держави Україна, щодо яких є доцільність застосування санкцій з тією чи іншою метою. На наш погляд, з цим велика проблема, адже немає взагалі жодної координації. Це можна побачити, виходячи з тих списків, які ми сьогодні маємо – там немає осіб, які причетні до переслідувань. І третій блок питань – це питання якихось конкретних ініціатив і моніторингу санкцій, які вже запроваджені. Це моніторинг санкцій, які запроваджені, в тому числі, і нашими іноземними партнерами, та які в нас є або треба запровадити механізми відповідальності за недотримання санкцій.
Окремо варто сказати, що сьогодні в парламенті зареєстрована одна ініціатива, певний український «акт Магнітського», щодо запровадження санкцій до переліку осіб, які причетні до грубих порушень прав політичних в’язнів.
Валентина Самар: Це законопроект №7439 Олени Сотник, Світлани Заліщук та великої групи народних депутатів ?
Дарія Свиридова: Так. На жаль, сьогодні він досі перебуває на розгляді в комітеті Верховної Ради, ми досі не знаємо, як відбувається процес змін та доповнень до цього законопроекту. Ба більше, сьогодні на сайті Верховної Ради зареєстрована постанова пана Пашинського про відкликання цього законопроекту. Обґрунтування того, яка причина, невідомо. Нагадаю, що він є головою комітету, який буде безпосередньо розглядати цей законопроект.
Валентина Самар: УГСПЛ готує свої пропозиції щодо змінення закону про санкції, щоб він став ефективним інструментом саме для захисту прав людини і для визволення «бранців Кремля». Як ви собі це бачите?
Дарія Свиридова: Поки що ми ініціювали створення робочої групи, адже зрозуміло, що це має робити не тільки УГСПЛ або якась інша неурядова організація. Нам здається, що до цього процесу мають бути залучені всі громадські ініціативи, які зацікавлені в цій роботі та володіють інформацією, мають бути залучені фахівці, що володіють необхідними знаннями щодо практик міжнародних стандартів та підходів щодо санкційної політики. Адже до нашого закону про санкції є багато зауважень з точки зору стандартів та підходів до запровадження санкцій, починаючи від того, що там немає чіткої мети, немає процедури виключення з санкційного списку та підстав внесення до нього. Крім того, дуже багато питань до пошуку ідентифікаційних даних осіб, які вносяться, а ефективність суттєво знижується, якщо особа недостатньо ідентифікована.
Фото investigator.org.ua
Валентина Самар: І тут варто навести приклад. Те, що написано РНБО та введено указом президента, — це вже документ до дії. І в усіх служб та структур мають бути всі ідентифікаційні дані щодо тих осіб чи компаній, які внесені у санкційні списки. Коли ми виявляємо, що Об’єднана компанія «Русал», що належить російському олігархові Дерипасці, у списку РНБО подається з назвою однієї компанії, її індивідуальний податковий номер – іншої компанії, а адреса, за якою зареєстрована в Росії ця компанія, – третьої компанії, яка взагалі ліквідована у 2014-му році, то питається, як можна цю компанію знайти? Тим більше, що подається московська компанія, а насправді у списку США — міжнародна компанія, яка зареєстрована в Джерсі.
Дарія Свиридова: І як взагалі відслідковувати, чи дотримуються санкції? Питань, справді, багато, але, на мій погляд, є два ключових. Перше – чи це робиться державою навмисне? Тобто, в мутній воді ухилятися від застосування санкцій щодо конкретних осіб. Адже чинний закон дозволяє застосовувати дуже багато корупційних механізмів. Там дуже широкі критерії внесення осіб до санкційних списків, СБУ може здатися, що саме цю особу потрібно внести — значить, треба вносити. Завтра домовилися з тією ж СБУ — і вона є ініціатором відкликання цієї особи зі списку санкцій. До речі, мені здається, декілька осіб виключали за цей період дії санкцій, і це теж було б цікаве питання для журналістів – чому і кого.
Є й інший бік питання, і мені хочеться вірити, що проблема саме в цьому. Мені хочеться вірити, що це питання незкоординованості дій, проблема в невмотивованості впровадження такого реального робочого механізму застосування санкцій. Сьогодні немає координованих дій між органами. Коли готується подання, мабуть, немає координації з правоохоронцями чи іншими структурами в державі, які могли б роздобути і надати персональні або ідентифікуючі дані щодо особи. Немає цілісного визначення, в якому форматі подаються ці списки на санкції, яка саме інформація там має бути зазначена. Також, мені здається, дуже невелика залученість органів виконавчої влади та неурядових організацій. Сьогодні більшістю інформації щодо юридичних чи фізичних осіб, до яких варто було б застосувати санкції для тиску на Росію, володіють органи виконавчої влади. Це, наприклад, міністерство регіонального розвитку, міністерство з питань тимчасово окупованих територій, яке має відділ щодо захисту політичних в’язнів, яке збирає інформацію щодо осіб, які причетні до переслідування наших громадян. Але фактично вони дуже мало включені в цей процес сьогодні. Кабінет міністрів є суб’єктом подання формально, але в мене велике питання, чи дійсно є ця комунікація між КМУ, РНБО, Адміністрацією президента в цьому великому процесі вирішення, щодо кого є доцільність застосування санкцій, як знайти інформацію про цих людей і які саме санкції застосувати до них.
Друге – це неурядові організації та журналісти. В нас є дуже багато інформації, яку надають неурядові організації або журналісти після своїх розслідувань, якою, до речі користуються наші міжнародні партнери та держави, які застосовують санкційну політику проти Росії. А наша держава, як на мене, втрачає цей ресурс і не залучає його при формуванні санкційної політики.
Валентина Самар: Коли ми говоримо «держава», ми уявляємо собі велику інституцію. Але я не бачу того, хто сидить і виловлює потрібне у цьому великому потоці інформації. Хто це має бути?
Дарія Свиридова: А такого зараз немає. І це питання, яке ми також ставимо на порядок денний на комітеті, – сьогодні немає реально діючого координаційного органу.
Валентина Самар: Хто це має бути, на ваш погляд? Минулого тижня ми дискутували зі Світланою Заліщук та Михайлом Гончаром, а перед тим — із представниками Центру протидії корупції на предмет того, треба чи не треба Україні щось на зразок OFAC, Департаменту міністерства фінансів США із контролю за іноземними активами, яке і агрегує всю цю роботу, моніторить, дає роз’яснення, слідкує за виконанням санкцій. У нас такої структури немає. Чи вона нам потрібна?
Дарія Свиридова: Безумовно, якийсь координаційний орган потрібен. Про це свідчить досвід чотирьох років неефективних, просто формальних санкцій, які просто висять на сайті РНБО. Питання в тому, що всю цю роботу не може робити один орган, але ця структура може координувати і зводити всю інформацію.
Безумовно, що, наприклад, здійснювати моніторинг санкційної політики і її дотримання, яка запроваджується іноземними країнами, могло б МЗС. Політику щодо осіб, причетних до переслідування наших громадян, має робити МінТОТ. І взагалі дуже багато роботи щодо ідентифікації осіб, на яких варто тиснути з метою звільнення або захисту наших громадян, могло б акумулювати міністерство з питань тимчасово окупованих територій як орган виконавчої влади. Нам як правозахисникам здається, що це міністерство дуже мало, якщо не сказати зовсім не залучено до цієї роботи. Сьогодні все зводиться до того, що такі рішення приймаються на рівні РНБО і Адміністрації президента — безпосередньо в законі прописано, що списки, які подаються декількома суб’єктами, розглядаються РНБО і затверджуються президентом або Верховною Радою, якщо це якісь секторальні санкції, але які ми фактично навіть не застосовували.
Валентина Самар: Де-факто вони є, приміром, транспортні обмеження. Закриті порти для судозаходів, аеропорти, тобто, море, небо і залізнична колія до Криму закриті…
Дарія Свиридова: Фактично – так. Те, що такий орган має бути, це 100%. Ми не пропонуємо сьогодні якийсь готовий рецепт, бо розуміємо, що в органів виконавчої влади може бути своє бачення, в Адміністрації президента – своє, у Верховної Ради – своє. Тому ми хочемо зробити перший важливий крок – об’єднати всіх зацікавлених осіб, всі сторони, які дійсно мають експертизу, досвід, знання, бажання, мотивацію і повноваження, в робочу групу. Також підготувати комітетські слухання, на які вже винести конкретні пропозиції, адже в нас деякі пропозиції вже є, і ми б хотіли отримати на них зворотній зв’язок від державних органів. Бо іноді нам здається, що все ідеально і воно може працювати, але в держави можуть бути обґрунтовані пропозиції щодо доцільності якихось обмежень або зміни формату роботи. Але той факт, що сьогодні немає координації, немає моніторингу та немає встановленої відповідальності за порушення санкцій, — це точно.
Валентина Самар: Сьогодні ми можемо сказати точно, що санкції не застосовуються для звільнення українських заручників.
Дарія Свиридова: З метою тиску — не застосовуються.
Валентина Самар: Хоча ми пам’ятаємо, що Громадянська блокада Криму мала в переліку своїх вимог до РФ і звільнення заручників. На жаль, державою це підтримано не було.
А чи реально взагалі щось змінити в українській санкційній політиці за життя закону про вільну економічну зону «Крим». По суті, він підриває західні санкції, адже дозволяє те, що вони забороняють: інвестувати в Крим, вести там бізнес, торгувати на експорт товари, вироблені в Криму? Він дозволяє надавати українські сертифікати товарам, виробленим в Криму.
Дарія Свиридова: Взагалі, закон про ВЕЗ «Крим» — це такий окремий біль правозахисників і не лише правозахисників. Він давно мав би бути скасований, і особливості ведення економічної діяльності з окупованими територіями мали б бути нормально врегульовані на законодавчому рівні. Сьогодні вони не врегульовані, і чому так відбувається, це велике питання.
Цей закон приніс купу порушень прав людини, які треба виправляти, і можливо, несе якісь ризики з точки зору іміджевої політики України. Але мені здається, він не заважає іноземним партнерам з успіхом застосовувати санкції, на відміну від нас. Це скоріш закон про санкційну політику в частині економічних санкцій, тиску з метою послаблення країни-агресора. Це те, чим займається наша організація, оскільки в нас на порядку денному стоїть тиск з метою звільнення політичних в’язнів, з метою тиску на Росію, щоб вона припинила порушення прав людини та воєнні злочини. І нам здається доцільним такий тиск і такі санкції застосовувати саме персонально до конкретних осіб, які або причетні до конкретних порушень, або, можливо, є особами, які є представниками тих чи інших відомств, які покривають порушення — той самий Слідчий комітет РФ, наприклад.
Валентина Самар: Це зрозуміло, але ж ви не можете не говорити про те, що цей закон дискримінує громадян України, які мешкають у Криму, за географічною ознакою. Більше того, вже восени ви будете брати участь у підготовці чергової Резолюції Генеральної Асамблеї ООН щодо прав людини у Криму, яка приймається щороку в грудні. І остання Резолюція передбачала рекомендації і для України, яка не може дискримінувати своїх громадян, що мешкають на окупованій території.
Дарія Свиридова: Я скажу більше: є звіт Місії ООН, яка неодноразово казала про те, що цей закон містить дискримінаційні положення, і є Резолюція ООН, яка казала, що Україна має сприяти зв’язкам з окупованими територіями та допомагати тамтешнім мешканцям. Але от такий цікавий момент – в законі про санкції вказано, що санкції можуть застосовуватися до фізичних осіб-нерезидентів. Нагадаю, що наш закон про ВЕЗ «Крим» і постанова Національного банку від листопада 2014-го року фактично зробила всіх мешканців Криму нерезидентами. А це покарання населення окупованих територій. Не хочеться думати, що то якась навмисна політика держави.
Валентина Самар: Я б сказала, що це побічний ефект від лобіювання економічних інтересів олігархів та інших власників бізнесу в Криму.
Дарія Свиридова: Це теж питання, яке потребує врегулювання, і на етапі, в тому числі, впровадження ефективної політики запровадження санкцій. Коли санкції будуть не покаранням щодо окремих осіб, підміняючи юридичне покарання за якісь злочини, а будуть засобом тиску на тих чи інших осіб для захисту населення.
