Як працює «дипломатія примусу». Чому Захід вважає санкції проти Росії дієвими і не хоче воювати

Юлія Каздобіна, аналітик Українського незалежного центру політичних досліджень, для Tексти.org.ua

Росія пішла на деякі поступки, але і продовжує агресію. Ідею Новоросії поховано, вимога до України зробити російську другою державною вже не звучить. Якщо згадати вимоги Росії до України на початку конфлікту, то жодної з них не виконано. Дипломатія примусу спрямована на те, щоб змусити противника змінити свою політику, не перемагаючи його у війні.
Кепкування над черговими “глибокими занепокоєннями” Заходу у відповідь на агресивні дії Росії вже давно стали частиною українського фольклору. Тим не менше, погрозі Путіна дійти до Києва за два тижні вже виповнилося понад два роки. Звичайно, дуже важливу роль у стримуванні російської агресії зіграли згуртованість українського суспільства та мужність української армії. Разом з тим, цілком очевидно, що військової міці української держави недостатньо, щоб протидіяти набагато більш потужному окупанту власними силами. Політика Заходу, відома як дипломатія примусу, відіграла і продовжує відігравати важливу роль у стримуванні російської агресії. І саме на неї Захід робить основну ставку, сподіваючись у мирний спосіб розв'язати конфлікт на території України. У чому полягає така політика, та які у неї шанси досягти бажаного результату?

Що таке дипломатія примусу?

Концепцію дипломатії примусу було систематично сформульовано у середині двадцятого сторіччя американським ученим Александром Джорджем як альтернативу застосуванню військової сили. Вона спрямована на те, щоб змусити противника прийняти свої вимоги або досягти компромісу на найбільш сприятливих для себе умовах, одночасно уникаючи небажаної військової ескалації. Така політика також відома як дипломатія погроз. Цей підхід застосовується у відповідь на агресивні дії противника. Як правило, до дипломатії примусу переходять, якщо з противником не вдалося домовитися шляхом переговорів. Основним інструментом такої стратегії є застосування сили у вигляді санкції, хоча іноді вдаються і до обмеженого застосування військової сили (наприклад, точкових бомбувань військових об’єктів).

Перехід до повномасштабного військового конфлікту вважається провалом, але лишається можливістю

Перехід до повномасштабного військового конфлікту вважається провалом, але лишається можливою опцією. Як відомо, за міжнародним правом військова сила є останнім аргументом, до якого можуть вдаватися країни, якщо всі можливості мирного розв’язання конфлікту було вичерпано. Дипломатія примусу спрямована на те, щоб змусити противника змінити свою політику, не перемагаючи його у війні. Зміна режиму або більш амбітна мета, як правило, не ставиться. Попередні міжнародні кризи емпірично довели, що чим амбітніша мета, тим більший вона викликає спротив у противника, таким чином зменшуючи вірогідність досягнення результату. Дипломатією примусу це не політика замирення агресора, з якою багато хто порівнює поведінку західних країн у конфлікті з РФ. Хоча в обох випадках присутнє намагання уникнути військової ескалації, на початку Другої світової війни Британія та Франція намагались вгамувати Гітлера поступаючись його територіальним забаганкам. Йому дозволили привласнити окуповану територію у сподіванні, що він задовольниться і не піде далі. Його агресивні дії ані засудили, ані покарали, закономірно, що в нього розігрався апетит. Дії Росії західні уряди одразу визнали неприйнятними і застосували санкції. Головні заяви і обмеження ввелися швидко – ще у березні 2014 року: 3 березня 2014 року під час надзвичайної зустрічі Ради міністрів ЄС із закордонних справ, присвяченої ситуації в Україні, - прозвучало перше засудження. 6 березня США ввели санкції, і посилили їх вже 17 березня. А вже 17 березня (на наступний день після так званого референдуму) Захід запровадив перші санкції та проголосив готовність їх підсилювати. 27 березня 2014 року Сесія Генеральної Асамблеї ООН року прийняла Резолюцію про підтримку територіальної цілісності України, яка визнала “референдум” та будь-яку зміну статусу Криму недійсними. З тих пір жодних поступок не має. Звільнення Криму та відновлення територіальної цілісності України лишаються чіткими вимогами міжнародної спільноти до російського агресора.

Компоненти дипломатії примусу

Санкції. Зрозуміло, що саме вони основна дубинка в дипломатії примусу. Її використовують щоб покарати порушника, і нею лякають, якщо він не виконуватиме поставлених умов. Погрози ще жорсткіших санкцій є ефективними, ніж самі санкції, - ця банальність підкріплена міжнародним досвідом. Загалом вважається, що вірогідність успіху є найвищою, якщо: 1) Порушник вірить у готовність тих, хто погрожує санкціями, їх застосувати; 2) Санкції здатні завдати порушнику значної шкоди; 3) Є чітко артикульовані вимоги, виконавши які, порушник може уникнути обіцяного покарання. Також, ці заходи є більш дієвими, якщо використовувати тактику батога і пряника, тобто не лише погрожувати покаранням за відмову від співпраці, а й чітко наголошувати готовність винагородити поступливість. Також, вважається, що вірогідність успіху є більшою, якщо порушник вважає дії тих, хто накладає/погрожує накласти санкції, легітимними. Важливим є збереження хоча б мінімальної довіри, щоб агресор повірив, що у випадку відступу, його не покаратимуть ще більше, адже відступити -значить проявити слабкість. Постійні переговори з країною агресором це важливий елементом дипломатії примусу. Таємничі візити без виходу до преси і розмови за закритими дверима саме так відбувається обмін погрозами та обіцянками. Дипломатичні відносини зберігають до останнього моменту, поки існує бодай якась надія врегулювати конфлікт, не допускаючи повномасштабних військових дій. “Занепокоєння” та “глибокі занепокоєння”, які вже стали мемом в Україні, — це сигнали, які є публічною частиною комунікації, і далеко не завжди мають тягнути за собою якісь конкретні дії. Цікавою є еволюція підходу до економічних санкцій, яка сталася після закінчення Холодної війни. В основі такої політики лежало припущення, що завдання економічної шкоди призведе до політичних поступок з боку опонента, і саме для цього в міжнародних відносинах почали використовувати розрив економічних стосунків та ембарго (їх називають comprehensive sanctions або «загальні санкції»).

Обама не хоче воювати заради України і навіть не продає Україні зброю, аби не провокувати військове протистояння. Але з готовністю душить Росію санкціями

Ґрунтовне емпіричне , яке вийшло у 1983 році, першим поставило під сумнів це припущення. Подальші дослідження продемонстрували, що країни, які опиняються під загальними санкціями доволі легко адаптовують свою економіку до нових умов або знаходять обхід ембарго. Також, автократичні лідери, як правило, переносять весь тягар покарання на населення. Населення ж, зазвичай, мобілізується на підтримку своїх лідерів під впливом пропаганди. До того ж «загальні санкції» не мають достатньо сил аби вплинути на режим. Серед інших непередбачених на початку наслідків, дослідники відмічають послаблення опозиції та криміналізацію економіки країни, яка опиняється під загальними санкціями. Ще однією віхою на шляху еволюції підходу до санкції стала гуманітарна криза, яка виникла в Іраці як наслідок загальних санкцій ООН, запроваджених у серпні 1990 року у відповідь на вторгнення Іраку до Кувейту. Деякі дослідники стверджують: в результаті такої політики загинули понад три мільйони іракців, включаючи 750 тисяч дітей. США та Британія, які були найактивнішими прихильниками санкцій, зазнали нищівної критики з боку правозахисних організацій і їх навіть звинувачували у геноциді. Аби уникнути жертв у майбутньому та для збільшення ефективності санкцій між 1999 та 2003 роками науковці, працівники ООН та представники громадських організацій придумали targeted sanctions, або «цілеспрямовані санкції». Починаючи з 2011 року, коли такий підхід застосували до Лівії, Радбез ООН та окремі країни обирають з широкого меню, яке включає ембарго на постачання зброї, припинення співробітництва у певних сферах, заборону поїздок для високопосадовців та наближених осіб, заморожування їх активів, заборону фінансових транзакцій, заборону на торгівлю певними товарами, поставки яких можуть мати найбільший вплив у кожному конкретному випадку. При цьому країни, що запроваджують санкції, намагаються максимально уникнути шкоди населенню країни.

Чи буде результат?

Саме стратегію дипломатії примусу застосовує ЄС, США та інші країни у випадку агресії Росії проти України. Рада безпеки ООН виявилася безпорадною, адже за її процедурою, санкції проти порушника норм міжнародного права можна застосувати лише за відсутності вето з боку постійних її членів, одним з яких є Росія. Усі розроблені теоретиками складові дипломатії примусу присутні у політиці Заходу щодо Росії: - є незмінні чіткі вимоги (дотримання Мінських угод та відновлення територіальної цілісності України); - продовжується комунікація з агресором; - збережено співробітництво у деяких сферах (має сприяти встановленню довіри) - відсутність пустих погроз, яка змушує опонента вірити, що обіцяні санкції таки буде запроваджено. Та чи достатньо сильними є санкції, щоб досягти потрібного результату? Важливо пам’ятати, що метою дипломатії примусу є не перемога над ворогом, а зміна його політики, і що найбільш дієвою є саме погроза подальших санкцій. За зміну політики держави відповідають ті, хто приймає рішення, особливо якщо країна є авторитарною. Тому Захід застосував персональні санкції, які поступово довів до секторальних. А секторальні санкції підібрано таким чином, щоб вони поступово підривали здатність агресора продовжувати агресію. Під прицілом опинилися державні фінанси, військова промисловість, здатність Росії розвивати свою нафтогазову промисловість. Такі санкції діють доволі повільно, але вони й не мають бути надто жорсткими, щоб залишити простір для маневру. Також можна помітити, що санкції заходу майже не зачіпають звичайних громадян. Як було зазначено вище, переривання економічних зв’язків з метою тиску на населення переважно є контрпродуктивним. Якщо порівняти санкції, які було запроваджено західними країнами, та контрсанкції, що їх запровадив Путін у серпні 2014, обмеживши ввезення продовольства до Росії, можна побачити, що впливають на населення саме контрсанкції, запроваджені Росією. При цьому чимала частина росіян винить за «контрсанкційні» незручності Захід. Стан російської економіки є наслідком не тільки і не стільки санкцій. Її системна криза, як і криза управління в Росії, почалися ще до початку Революції гідності в Україні. Між дослідниками міжнародних відносин ведуться запеклі суперечки щодо ефективності санкцій. Переважна більшість досліджень говорить про те, що далеко не завжди вдається досягати поставленої мети. В українському конфлікті поки що можна констатувати: Росія вже пішла на деякі поступки, але остаточно позицій не здала і продовжує боротися. Ідею Новоросії поховано, вимога до України зробити російську другою державною вже не звучить, а у Мінську йдуть переговори стосовно припинення вогню та відновлення контролю за кордоном з боку України. Якщо згадати вимоги Росії до України на початку конфлікту, то жодної з них не виконано, хоча Україна так і не відновила свої кордони.

Гарантії немає

Дипломатії примусу може бути як успішною, так і не дуже. Разом з тим, якщо поглянути на її альтернативи, то вона виглядає оптимальною. Альтернативою, яку багато хто бачить, як більш ефективну, є перехід до військових дій. Але вони також не гарантують перемогу. Як зазначає у своїй книзі “Світовий порядок” Генрі Кіссінджер, у жодній з п’яти останніх воєн, де брали участь війська США, його країні не вдалося досягти бажаного результату. Отже, єдине, що можна сказати однозначно, в результаті військових дій за перемогу (або поразку), доведеться заплатити набагато вищу ціну, як з точки зору економіки, так і з точки зору людських життів. Разом з тим, треба пам’ятати, що опція застосування військової сили у будь-якому конфлікті завжди залишається. Успіх у такому випадку тим вірогідніший, чим слабкішим є противник, а санкції, спрямовані проти ВПК та економічної бази противника, його послаблюють, збільшуючи вірогідність перемоги. Отже, боротьба триває. І, скоріш за все, вона буде довгою та виснажливою.