Херсонщина: дефицит планирования будущего

Юрій Смєлянський, экономічний эксперт, Фонд «Майдан закордонних справ»

Еще в начальном периоде оккупации Крыма новоизбранный президент Украины Петр Порошенко заявил, что “Крым вернётся”, когда увидит, что в Украине жить лучше. По сути, президент заявил о том, что социально-экономическое развитие Украины станет тем «лакомым кусочком», который будет привлекать жителей Крыма к воссоединению со своим государством.

Основной коммуникационной базой жителей оккупированного полуострова с государством стала Херсонская область. Между Херсонской областью и оккупированной территорией Крыма проходит линия фронта. Но здесь находятся три КПВВ, исключительно через которые жители оккупированного Крыма имеют возможность въехать на материковую Украину. Ближайшие к Крыму районы Херсонщины - Каланчакский, Скадовский, Чаплынский, Новотроицкий, Генический, на территории которых граждане Украины из Крыма могут получить необходимые и единственно законные документы - свидетельство о рождении, паспорт, нотариальное удостоверение сделок и т.д. Херсонский аэропорт, учитывая режим закрытого неба Крыма,  - может стать окном в большой мир. По истечению почти четырех с половиной лет оккупации допустимо оценивать процессы, которые ведут к созданию привлекательного для жителей Крыма образа успешной Украины. Можем констатировать, что витриной Херсонская область в целом и ее приграничный с Крымом юг в частности пока еще не стала. Почему?

Херсонская область Фото: dpsu.gov.ua

В 2014 – 2015 годах обсуждалась идея создания образа крымской автономии в прилегающих к оккупированному Крыму районах Херсонской области, в частности, в Геническом районе. Эта идея подвергалась активной критике. В том числе озвучивался аргумент, что в случае реализации подобного проекта неизбежно возникнет конфликт интересов между местными элитами и элитой новосозданной «автономии в экзиле». Тем самым социально-экономическое развитие южных районов Херсонской области будет искусственно заторможено. К тому же, эта идея не вписывается в планы административной реформы.

Децентрализация — одна из самых популярных тем последнего времени, которую действующая власть использует для демонстрации своих достижений. Одним из основных результатов реформы децентрализации должна стать финансовая самодостаточность регионов и территориальных громад. Похвастаться своей финансовой самодостаточностью Херсонская область не может. В рейтинге “Финансовой самодостаточности” за 2017 год, который опубликовало Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Херсонская область занимает 22 место из 25 областей Украины.

Успешное развитие – это, в первую очередь, видение и понимание перспективы. Именно это видение и понимание, подкрепленное анализом, ложится в основу формирования Стратегии и тактики развития предприятия, территориальной громады, региона, государства в целом. Свое отражение это незнание нашло на официальных сайтах районных администраций.

Итак, пять прилегающих и ближайших к оккупированной территории Крыма районов Херсонской области, согласно информации, размещенной на сайтах этих госадминистраций.

Скадовский район. Стратегии социально-экономического развития нет. Раздел сайта “Реформы” пуст.  Раздел “Экономическое развитие”, подраздел “Агропромышленный комплекс” — совещания, объявления, семинары, акции и тому подобное.

Подраздел “Развитие предпринимательства” содержит всего одну публикацию — обращение к предпринимателям с предложением … обращаться за помощью в Регіональний Центр Сталого Розвитку, причем, указанные ссылки приводят на пустые страницы сайта этого центра, который является пилотным проектом Минрегионразвития при поддержке Херсонской ОГА.  

Программа развития Скадовского района принимается ежегодно. Без Стратегии развития любая программа — это реагирование на возникающие в оперативном порядке (в течение календарного года) вызовы. Такой подход не имеет никакого отношения к поступательному развитию. Даже при некотором совпадении промежуточных итогов. По этой причине в Программе не обозначены конкретные микроцели, которые райгосадминистрация планирует достигнуть по итогам 2018 года. Программа носит общеописательный характер пожеланий и намерений от имени районной власти по принципу «хотим, чтобы завтра было лучше, чем сегодня». Но Программа развития, принимаемая на один год – это план конкретных действий в рамках достижения стратегических целей с определением измеримых результатов. Например, количество созданных новых рабочих мест; уровень средней зарплаты по региону; введенные в эксплуатацию предприятия; километры построенных или отремонтированных дорог и тому подобное.

В Программе отмечается, что главный вектор внимания районной государственной администрации в 2018 году направлен на решение вопросов обеспечения безопасности территории района от внешних угроз. Правда, источник угроз по какой-то причине не определен.

Курортный поселок Лазурное Скадовского района Херсонской области Фото: express.kr.ua

Невероятно, но в программе развития портового города слово “порт” вообще не упоминается. Известно, что показатели деятельности Скадовского порта в последние годы уверенно снижаются, судя по всему, неслучайно — Минрегионразвития планирует передать его в концессию. Хотя еще пару лет назад была надежда, что порт станет драйвером развития города: в 2015 году турецкие судовладельцы заявляли о намерении запустить регулярный паром Зонгулдак-Скадовск. Но, увы, после скандала с первым цитрусовым рейсом, вызванного действиями таможенников, которые изъяли 9 тонн апельсинов и установили завышенные ставки, турки отказались от своих планов.

Укрепление финансовой независимости, то есть увеличение налоговых поступлений власти района видят лишь за счет легализации заработных плат (этот вопрос действительно требует решения) и увеличения арендных ставок по земле, то есть через увеличение себестоимости производимой сельскохозяйственной и другой продукции. Окажет ли положительное влияние повышение арендных ставок на землю на “создание высокоэффективного аграрного сектора” в районе и на повышение уровня добавленной стоимости в продукции аграрного сектора, покажет только время. Хотя, с точки зрения взаимосвязей и взаимовлияния этих двух задач положительный итог в экономических реалиях Украины вызывает сомнения.

Странно, что в разделе Программы “Повышение качества жизни населения” по итогам реализации цели “обеспечение эффективной занятости населения” в качестве результата ожидается увеличение количества безработных.

Возникает ощущение, что в районе не понимают, по каким принципам и правилам происходит процесс экономического развития и как в целом должны выстраиваться экономические отношения в условиях рыночной экономики.

Каланчакский район. Стратегии социально-экономического развития района на сайте нет. 

Задача районной государственной администрации, согласно информации сайта – создавать базу и решать вопросы культуры, социальной защиты и тому подобного, что требует наличия бюджетных ресурсов. А значит, постоянной дотационной поддержки из государственного бюджета.

Программа социально-экономического развития разрабатывается также на один год. .Годичный приоритет и, соответственно, цель – это реализация конкретного этапа по достижению стратегической цели. Но при отсутствии Стратегии эту стратегическую цель или цели определить невозможно.

Районная администрация определяет для себя цель — улучшение бизнес-климата и создание благоприятных условий для функционирования и развития предпринимательской деятельности. Вот только приоритеты не обозначены. То есть, районной государственной администрации в Каланчакском районе все равно, какие виды и направления бизнеса будут развиваться, лишь бы население чем-то занималось и самообеспечивалось. Если подобные подходы и предполагают какое-то развитие, то только стихийное. Любой стихийное развитие в итоге лишь порождает новые проблемы. Ставя за цель «реализацию государственной ценовой политики», в райгосадминистрации, вероятнее всего, не понимают, что «проведение разъяснительной работы среди субъектов предпринимательской деятельности в отношении необоснованного повышения розничных цен на продукты питания и их (авт. предпринимателей) социальной ответственности…» не имеют никакого смысла без формирования действующего конкурентного рынка на территории района. А вот как раз целей с конкретными шагами на 2018 год по формированию или развитию этого самого конкурентного рынка не предусматривается.

Что Программа Скадовского района, что Программа Каланчакского района — это образцы формального подхода для удобства районного чиновника легко отчитаться по итогам года.

Генический район. Стратегия социально-экономического развития района на сайте РДА отсутствует. Оценка состояния социально-экономического развития района дана по состоянию на 1 июня 2012 года. По состоянию развития растениеводства и животноводства на 1 февраля 2013 года.

Генический район, Херсонская область Фото investigator.org.ua

В районе, имеющем, как и вся Херсонская область, ярко выраженную аграрную специализацию только 8 хозяйств занимаются животноводством: скотоводство – 1; свиноводство – 3; овцеводство – 4. Может это и не так, но таковы данные официального сайта РДА. По инвестиционному потенциалу информации нет. Отсутствует Стратегия развития района в целом и аграрного сектора в частности.

В тоже время, в сложившейся ситуации с планированием развития районов Херсонской области, Программа развития, утвержденная в Геническом районе, может служить определенным «маяком» для руководства четырех других упоминаемых районов Херсонской области. В документе конкретизированы микроцели. Программа действительно выглядит как этап в достижении стратегических, правда, не определенных Стратегией целей в виде получения результатов развития конкретных предприятий района с указанием оценочных показателей. В тоже время, финансового участия в развитии агросектора руководство района не планирует. Причины могут быть различными. От «нет необходимости», до «в бюджете нет финансовых ресурсов». Вопрос полемический, и ответ на него может дать только время и достигнутые/не достигнутые стратегические цели.

Новотроицкий район. Стратегии социально-экономического развития на сайте администрации района нет. Опубликована некоторая информация для производителей сельскохозяйственной продукции. В основном она касается цен по закупке зерновых. Инвестиционные программы освещены только те, что реализовывались в 2017 году и финансировались из бюджета. Можно ли их отнести к инвестиционным проектам?

Из восьми инвестиционных проектов в области развития аграрного сектора первично оценить значение и эффективность можно только по одному (приобретение новой сельхозтехники). Следует отметить, что РДА предлагает под реализацию свои инвестиционные проекты, но они страдают недостатком описательной информации, чтобы стать привлекательными для потенциального инвестора. Кроме того, предлагаемые под реализацию инвестпроектов земельные участки не имеют правоустанавливающих документов по подтверждению собственности. Земля передается только в аренду без предварительного указания сроков продолжительности аренды. Требования к направлению эксплуатации предлагаемых участков отсутствуют. Такая ситуация является отражением отсутствия приоритетов развития и стратегии развития района. Складывается впечатление, что все вносимые предложения рассчитаны исключительно на крупного монопольного инвестора. Роли и активности населения района в развитии экономики своего района и формирования его финансовой самостоятельности не наблюдается.

Строительство ветропарка «Новотроицкое» на Херсонщине Фото: investigator.org.ua

Программа поддержки и развития малого бизнеса носит общий характер: информирование, награждения, проведение Дней, круглые столы, семинары и тому подобное. При этом, Программа отмечает необходимость развития малого бизнеса в направлении оказания бытовых услуг населению. Но, не планирует местная власть стимулирования открытия какого-то количества швейных мастерских, бань, кафе, мастерских по ремонту бытовой техники и тому подобное. Может быть озвученная необходимость — это всего лишь модные декларации? И спроса на подобные услуги в районе нет?  Судя по информации, размещенной на сайте РДА местные органы самоуправления этого, не знают. И как, в каком направлении должен развиваться аграрный бизнес в районе не знают тоже.

 Чаплинский район. Стратегии развития района на сайте РГА нет. И вполне естественно, что перспективный план работы райгосадминистрации на 2018 год больше похож на решение районного пленума коммунистической партии времен СССР: улучшить; усилить; расширить; обобщить; выполнить; привлечь; повысить; усовершенствовать.

Допустимо сделать вывод, что в своей работе сотрудники районных администраций перечисленных районов руководствуются общей Стратегией социально-экономического развития Херсонской области до 2020. Почти на всех сайтах РДА она или отсылка к ней присутствует. Но стратегий развития пяти приграничных районов нет, есть программы социально-экономического развития, которые принимаются на год. А это не одно и то же, согласитесь.

Заповедник «Аскания-Нова», Чаплинский район Фото discoverkherson.com.ua

Заметим, что некоторые задачи, инвестпроекты и площадки под них, которые приводятся в этих программах развития, кочуют из года в год. Причина, несложно догадаться, банальна — отсутствие инвестора или собственных ресурсов. При этом искать их в районах не торопятся. Хотя деньги для проектов развития есть, даже в Украине, не говоря уже о международных донорах.

Один пример. В три этапа — с 27 декабря 2017 по 22 марта 2018 года — министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины  проводило конкурс проектов регионального развития с финансированием за счет средств государственного бюджета, полученных от Европейского Союза. Было определено 70 победителей из 15 областей Украины. 11 проектов-победителей предусматривают развитие агросектора, 16 – развитие туризма. Проектов из Херсонской области в перечне победителей нет. Просто — ни одного. Хотя на участие в конкурсе от Херсонской ОГА было подано 18 проектов. Из них только один — по развитию аграрного сектора и 10 проектов, связанных с развитием здравоохранения, культуры, спорта. То есть 55,6% от общего количества поданных проектов, в случае их реализации, требовали бы дальнейшего бюджетного сопровождения! По мнению автора, подобное соотношение есть проявлением патернализма или сознания социального иждивенчества. Это сознание, к сожалению, сегодня присуще значительной доле граждан Украины, как постсоветскому наследию. Присуще оно и чиновникам местных органов управления. Они не имеют четкого представления о том, какая экономическая модель должна быть сформирована в руководимых ими регионах в рамках единой экономической модели Украины.

Одной из причин того, что среди победителей национального конкурса нет проектов от Херсонщины, специалисты, принимавшие участие в его организации, назвали автору отсутствие в области Агентства регионального развития. Вернее, на бумаге оно создано решением областного совета и ОГА еще год назад — в июне 2017 года, вот только зримых итогов ее работы пока что нет.

Аграрный сектор

Херсонская область имеет ярко выраженную аграрную специализацию. В 2014 году российские апологеты в Украине пугали гибелью аграрного бизнеса в ближайших к Крыму районах из-за прекращения подачи днепровской воды по Северо-Крымскому каналу на оккупированную территорию. Противники гражданской блокады Крыма осенью 2015 пугали социально-экономической катастрофой в Херсонской области из-за потери крымского рынка для сбыта сельскохозяйственной продукции. В первую очередь, в пяти прилегающих к оккупированной территории Крыма районах. Но уже в конце 2016 года херсонские фермеры хвалились увеличением в разы экспорта помидор, ягод и фруктов на рынки Европейского Союза. Директор департамента агропромышленного развития Херсонской ОДА в эфире радио «Скифия» рассказывал, что в 2014 году херсонская продукция экспортировалась в 30 стран мира, из них — 12 стран ЕС; в 2015 году эта цифра составляла 72 страны, в 2016 году — 76 стран, в том числе — 20 стран ЕС. Также увеличивается общий объем экспорта: в 2015 году эта цифра составляла — 340 тыс. тонн, а в 2016 году — уже — 491 тыс. тонн.

Херсонские арбузы Фото gazeta.ks.ua

Ежегодно увеличивается количество стран, которые импортируют херсонскую сельхозпродукцию, география экспорта расширяется из года в год, так же, как и ассортимент наименований. Сегодня херсонские производители сельхозпродукции торгуют с Европой, Азией, странами СНГ и даже с далекими Канадой, США и Австралией. Больше всего Херсонщина экспортирует зерновые культуры —  их доля в прошлогоднем экспорте составила 39%.

Херсонская область уже десять лет является лидером Украины в плодоовощном направлении, поэтому именно этот продукт надо активнее продвигать на экспорт. С плодоовощного направления сейчас экспортируются преимущественно овощи, в целом экспорт овощей только за два года 2014-2015 увеличился с 18 тысяч  тонн до 25 тысяч тонн, прогресс наблюдается и в дальнейшем.

Свежие ягоды и фрукты экспортируются сейчас гораздо меньше, чем овощи, хотя спрос на них за рубежом есть. Сложность заключается в том, что такая продукция быстро портится и требует полного соблюдения «холодной цепи» при транспортировке. В общем, логистические затраты в конечной стоимости продукции занимают достаточно большую долю, поэтому найти сейчас удобные и недорогие способы доставки — это важная задача для производителей». В Украине отмечается поступательный рост экспорта в ЕС замороженных ягод, и весь вопрос — в строительстве мощностей по заморозке продукции в местах ее производства. В том числе и в Херсонской области. Наиболее перспективными, на взгляд автора, были бы небольшие межфермерские или кооперативные предприятия по глубокой сухой заморозке ягод, фруктов и овощей.

Херсонская областная администрация разработала Стратегию социально-экономического развития области на пять лет —  до 2020 года. В том числе, Стратегия предусматривает увеличение объема производства продукции с высокой добавленной стоимостью. Но получить высокую добавленную стоимость возможно при выпуске сложной промышленной продукции. Или путем увеличения объема и расширения ассортимента продукции с законченным для потребления циклом переработки. Для этого нужны высокие технологии. Судя по содержанию Стратегии, в Херсонской ОДА об этом не знают. Как и то, что вряд ли высокую добавленную стоимость сможет обеспечить пункт сбора от населения и временного хранения охлажденного молока. Подобные проекты интересны лишь крупным переработчикам, которые по низким ценам скупают у сельских жителей произведенное ими сырье. А ведь именно такой (и единственный!) проект развития аграрного сектора был представлен на общегосударственный конкурс от Херсонской области, о котором упоминалось выше.

В тоже время Стратегией предусматривается развитие кооперации между мелкими производителями для организации переработки сельхозпродукции. Что, заметим, повысило бы и ее добавочную стоимость. Но ни одного подобного проекта Херсонской областью на конкурс предложено не было.

О Стратегии развития области

Анализ самой Стратегии социально-экономического развития Херсонской области — тема отдельного большого анализа, но остановлюсь на том, что явно бросается в глаза. При знакомстве с текстом Стратегии возникло стойкое ощущение, что разработчики и заказчики этого документа в очередной раз планируют построить социализм в отдельно взятой области. В частности, указано, что одной из стратегических целей является  “Развитие и сохранение населения”. Достижения этой цели рассматривается, как “прямая социальная инвестиция, которая обеспечивает поступательное развитие социума, обеспечивает условия развития для каждой личности, демонстрирует ценность каждого для создания общего благополучия”. Но в условиях рыночных отношений “общее благополучие” формируется не за счет “ценности каждого”, а за счет “благополучия каждого” и в первую очередь — экономического благополучия. Вот только в описании достижения цели “Развитие и сохранение населения” задач по достижению экономического благополучия каждого жителя Херсонской области не ставится.

В целом поставленные общие целевые задачи вызывают ряд вопросов. Стратегическим видением, согласно документа, является то, что:

“Херсонская область в 2020 году: территория толерантности и взаимопонимания; дельта достатка: область ориентированная на межрегиональное и трансграничное сотрудничество во имя человека; благополучия и процветания — на основе инновационных, ориентированных на экспорт “зеленых” технологий во всех сферах жизни”.

Стратегия социально-экономического развития Херсонской области до 2020 года разрабатывалась в период 2014-2015 годов, возможно, началась и раньше. С февраля 2014 года соседняя с Херсонской областью территория — Автономная республика Крым — находится в оккупации. Для области, которая находится на линии фронта возникают новые угрозы и риски. Но, в Стратегии эти угрозы и риски не учитываются и не рассматриваются. Отсюда возникает неоднозначное восприятие описанного стратегического видения для Херсонской области по итогам реализации принятой Стратегии. Например. “…область ориентированная на … трансграничное сотрудничество во имя человека…” Херсонская область не имеет прямого выхода к государственной границе Украины, если не считать государственной границей линию фронта с оккупированным Крымом. И, к сожалению, право так трактовать ситуацию дает принятый в 2014 году Закон Украины о создании свободной экономической зоны в оккупированном Крыму. Возможно авторы Стратегии имели в виду морскую границу, но такого акцента в тексте Стратегии не сделано.

Еще одна цитата стратегического видения: “Херсонская область в 2020 году: …территория экологически безопасного производства; экологически дружественного отдыха; экологически комфортного бытия”. Термины “экологически дружественный отдых” и “экологически комфортное бытие” идентичны и имеют английский аналог “environmentelly friendly recreation”. В английском применении термин означает “дружественный к окружающей среде”. Этот термин используется в контексте обсуждения вопросов устойчивого развития и связан, в том числе, с требованием необходимости “сокращения роста населения”. Использование в дословном переводе этого термина искажает смысл целевой задачи Стратегии, когда в проблемах области описывается недостаток (сокращение) населения (в первую очередь работоспособного), ставится задача увеличения населения, минимизации оттока молодежи и применяется в стратегическом видении результата термин определяющий сокращение рождаемости.

Еще одна неоднозначность использования этого термина связана с оккупированной территорией Крыма. Некоторые могут воспринимать  его как “Мы не воюем” или “Мы не портим окружающую среду”. Но в условиях продолжающейся пятый год войны невозможно обеспечить 100% сохранение окружающей среды! Нельзя воевать и не изменять окружающую среду. Примером этого служит негативное влияние от деятельности предприятия “Крымский титан” на прилегающую территорию Херсонской области.

Принятая Херсонским областным советом Стратегия рассчитана на пять лет. В теории, стратегия — это долгосрочное качественно определенное направление развития. Период в пять лет не является долгосрочным периодом, это среднесрочная перспектива. Хотелось бы отметить, что пятилетний период даже не является сроком окупаемости инвестиций, например, в строительство гостиницы или высокотехнологичного рабочего места. Для пятилетнего срока обычно разрабатывается программа деятельности.       

Херсонская область обладает высоким рекреационным потенциалом. И его надо использовать, развивать. Но складывается впечатление, что в Херсонской области свирепствует «крымская болезнь», когда рекреационный сектор вводится в ранг основного инструмента решения социальных и экономических проблем региона. Хотелось бы напомнить, что даже в лучшие годы, когда крымские здравницы и санатории работали в полном смысле круглогодично и для них было проблематично закрыться для подготовки к следующему сезону даже в феврале-марте, доля отрасли в валовом региональном продукте не превышала 16%. Но тема развития рекреационного комплекса требует отдельного исследования.

Нельзя однозначно утверждать, что в Херсонской области отсутствуют процессы развития. Положительные изменения есть. Вот только это не системный процесс, который связан с четко определенными целями развития. Отсутствие промежуточных маркеров не дают возможности жителям региона, потенциальным избирателям, объективно оценить работу местных органов власти. А негатив по «сарафанному радио» распространяется очень быстро. В Херсонской области в целом и в ее районах в частности немало внимания уделяется процессам образования для тех граждан, кто занимается бизнесом или общественной деятельностью. Для этого реализуется большое количество международных проектов. Вызывает сомнение, что чиновники местных органов самоуправления, которые по своим должностным обязанностям должны организовывать и стимулировать процессы социально-экономического развития успевают самообразовываться и соответствовать своими компетенциями возложенными на них функциональными обязанностями. Этот грустный вывод следует из анализа качества наполнения информацией сайтов пяти РДА. Практика показывает, что без разработки Стратегий развития районов, территориальных громад, каждого населенного пункта рассчитывать на устойчивое и поступательное развитие не приходится. Это означает, что еще долго придется ждать превращения Херсонской области в «картинку лучшей жизни в Украине» для жителей оккупированного Крыма.  

Інформаційна агенція “Центр журналістських розслідувань”
Kyiv Kyiv Ukraine