Не без оптимизма констатируем, что информационная волна о необходимости приведения санкционной политики Украины в соответствие с требованиями времени и интересов государства в войне с Россией на экономическом фронте, синхронизации ограничительных мер с ЕС и США и зачистки поля от коррупционных схем, достигла стен парламента. Народный депутат Украины Светлана Залищук инициировала проведение заседания Комитета по иностранным делам по этой проблематике. Как сообщила председатель Комитета Ганна Гопко, заседание состоится уже в следующий четверг, правда, в закрытом режиме.
Чи то прелюдією засідання, чи то заходом на випередження видався круглий стіл «Російська агресія: гармонізація санкційної політики України із міжнародними партнерами», проведений цим же Комітетом минулого четверга.
Зачин
Назва круглого столу, як і теми заявлених у його програмі доповідей, не могли не тішити, бо повністю співпадали із тематикою санкційних досліджень Центру журналістських розслідувань останні півроку. На жаль, аналізу чинного санкційного законодавства та конкретних пропозицій із його вдосконалення, окрім визнання необхідності внесення змін до закону “Про санкції”, не відбулося. Замість доповідей мали місце скоріше виступи політиків, багаті на заклики і пропозиції, реалізувати які у більшості випадків має Кабмін.
Так само шкода, що у заході не брали участі анонсовані представники міністерства закордонних справ, яке має ключову функцію у реалізації санкційної політики, а очільників міністерства з питань тимчасово окупованих територій (санкції, нагадаю, прив”язані саме до дій РФ на ТОТ України), як виявилось, і зовсім не запрошували.
Круглий стіл «Російська агресія: гармонізація санкційної політики України» Фото rada.gov.ua
Поза тим важливо, що проблематика неадекватності української санкційної політики нарешті була публічно заявлена на рівні парламентського Комітету, а його голова Ганна Гопко має чітку позицію щодо “підтримки законопроектів, спрямованих на законодавче врегулювання питання гармонізації санкційної політики України із міжнародними партнерами”. Досі, як нагадували нардепи, жоден із зареєстрованих ще у 2015 році законопроектів про вдосконалення санкційного законодавства, не внесений до розгляду. Зокрема, і проект Андрія Левуса щодо проведення інвентаризації всіх активів РФ в Україні. «Ми повинні розуміти, що фактично Україна досі значною мірою є економічно окупованою РФ державою. Тому питання санкцій треба розглядати з точки зору економічної деокупації впливу російського капіталу», — говорив Леус під час круглого столу.
Валентина Самар, головна редакторка Центру журналістських розслідувань нагадала про результати розслідувань та висновки щодо трьох ключових недоліків санкційної політики України:
- відсутність синхронізації із діями західних партнерів, зокрема, США (порівняння списків OFAC і РНБО виявило відсутність в останніх 40 компаній і 25 посадовців та бізнесменів РФ);
- відсутність секторальних санкцій, введених у спосіб, передбачений законом (рішенн РНБО, ввведене в дію Указом президента і затверджене ВРУ упродовж 48 годин).
- відсутність відповідальності за порушення санкцій
І це, звісно, не увесь перелік. Тому Центр журналістських розслідувань продовжує досліджувати, як працює українська санкційна “машинка”, зокрема, її крупні вузли. РНБО Нагадаємо, що відповідно до статті 5 закону “Про санкції”, право вносити пропозиції на розгляд РНБО щодо застосування обмежувальних заходів (санкцій) мають президент, Верховна Рада, Кабінет міністрів, НБУ та СБУ.
Як це робиться в Кабміні?
Центр журналістських розслідувань отримав багату переписку із цими та іншими органами влади, намагаючись знайти притомну відповідь на прості питання: чому ті чи інші російські компанії та особи, щодо яких ще з 2014 року введені західні санкції, відсутні у списку РНБО?
Секретар РНБО України Олександр Турчинов Фото: rnbo.gov.ua
Запити ми надіслали у апарат РНБО та адміністрацію президента, які перенаправили їх “для відповіді по суті” СБУ, Кабміну і один одному. Попри те, що листи ми отримали і від тих, у кого нічого не питали (міністерства юстиції, приміром), відповіді на конкретні питання так і не маємо. За винятком персоналізованої — щодо українського громадянства Сергія Аксенова та підстав внесення його до санкційного списку. Усі отримані відповіді мають велике спільне — вони є суцільним цитатником закону про санкції. На підставі якого ці ЦОВ і діють. Або бездіють.
Як повідомила народна депутатка Світлана Заліщук, її депутатське звернення до президента щодо не включених до санкційного списку осіб РФ його адміністрація також перенаправила до РНБО, звідти запити переадресували на Кабінет міністрів, там — на віце-прем”єрку Іванну Климпуш-Цинцадзе. А відповіді, з посиланням на її розпорядження, уже надходять від міністерств. Їхні очільники, не даючи відповіді по суті питань, усі як один посилаються, окрім закону, ще й на Порядок підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій.
Світлана Заліщук, народний депутат України Фото: investigator.org.ua
Отже, що то за Порядок, який позбавляє керівників центральних органів влади (ЦОВ) можливості ініціювати застосування санкцій проти ворога?
Це документ, затверджений постановою Кабміну №888. 30 листопада 2016 року. Він встановлює, що ініціювати підготовку та внесення до КМУ пропозицій щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій може будь-який державний орган, у сфері відповідальності якого настали підстави для застосування санкцій. Тобто, якщо дії якихось іноземних фізичних чи юридичних осіб шкодять чи загрожують, наприклад, українському авіаційному сполученню, то ініціатором може бути міністерство інфраструктури, а якщо є загроза державному кордону — то підготовку санкцій ініціюватиме Держприкордонслужба.
У випадку, коли профільні органи зволікають та не подають “у розумний термін” проект пропозицій КМУ, замість них це можуть зробити:
Міністерство оборони (якщо суб’єкти, щодо яких мають бути застосовані санкції, створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності, призводять до окупації території України);
Міністерство юстиції, якщо суб’єкти, щодо яких мають бути застосовані санкції, порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкоди для повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод);
При цьому, якщо підставами до застосування санкцій є резолюції Генеральної Асамблеї та Ради Безпеки ООН, рішення та регламенти Ради Європейського Союзу чи факти порушень Загальної декларації прав людини або Статуту ООН, ініціатором проекту постанови КМУ визначено Міністерство закордонних справ.
Здавалося б, все не так складно — мета ясна, завдання сформульовані, виконавці — визначені.
Але ні.
Справа в тому, що підготовка проекту рішення Кабміну щодо санкцій вимагає від чиновників значного клопоту, бо потребує додатки з даними, що ідентифікують фізичну чи юрособу, викладення дій та фактів, що підтверджують наявність підстав для застосування санкцій, зазначених у статті 3 Закону про санкції, та інше. На ініціатора лягає й підготовка супроводжувальної записки, яка має містити:
- обґрунтування можливості досягнення мети застосування санкцій;
- обґрунтування здатності санкцій чи змін до них усунути або зменшити негативні наслідки дій, порушень, що стали підставою для застосування санкцій;
- посилання на резолюції ГА та РБ ООН, рішення та регламенти Ради ЄС;
- очікувані позитивні та негативні наслідки застосування санкцій.
Ініціатор схвалених Кабміном пропозицій щодо застосування санкцій є відповідальним за супроводження відповідного рішення КМУ в апараті РНБО до їх розгляду.
Аби виконати всі вимоги цього Порядку, державним органам для ініціювання підготовки пропозицій Кабміну із застосування санкцій треба моніторити події, які можуть стати підставами для застосування санкцій, та готувати інформаційне та документальне забезпечення. Це значний обсяг роботи, який може збільшитись по ходу процедури.
Готовий проект вже від Кабміну має бути узгоджений із Мінфіном, Мінекономрозвитку, МВС, МЗС та Мін’юстом та державними органами, до повноважень яких належить забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері, яка стосується застосування санкцій. Ці поважні інституції також можуть додати щось своє, і проект піде ще на одне, а може, і не на одне коло.
Наприклад, МінТОТ ініціює підготовку пропозицій із застосування санкцій через факт проведення археологічних розкопок російськими археологами на території окупованого Криму. Збирає дані про російські державні інституції та наукові заклади, що брали участь в організації археологічних експедицій до півострова. Складає проект з усіма потрібними відомостями, додає пояснювальну записку. Далі, за Регламентом Кабміну, проект має пройти згадане узгодження, в тому числі — з профільним(и) ЦОВ. В принципі, саме вони і мало б вийти до КМУ з подібною ініціативою — у їхній же царині виникли підстави для введення санкцій. Але не виходили. А тут випадок, коли можна показати, що люди не сидять, склавши руки. Тож до переліку МінТОТ додаються ще десятки “фігурантів”.
В іншому випадку, навпаки, в “зацікавлених” ЦОВ можуть захотіти “прорідити” перелік осіб, пропонованих у санкційний список. І ми знаємо, скільки їх і чиїх “загубилось” у цій непростій процедурі. Ці доповнення та уточнення тягнуть за собою внесення нових відомостей до проекту рішення та пояснювальної записки, а оновлений проект знову ж таки треба узгоджувати з заінтересованими органами. І ніхто не дасть гарантії, що процес знову не піде по колу.
Усі ці складнощі, втім, усуваються дуже просто: державні органи вдають, ніби не мають відомостей про діяльність чи факти, що можуть бути підставою для застосування санкцій. І жодного документу, який би зобов’язував їх вести моніторинг чи іншу діяльність з виявлення підстав для застосування санкцій, нам не відомий. А на “нема” й суду нема.
І підстава “законна”: Порядок підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій, складений так, що будь-який виконавчий орган, що має право ініціювати пропозиції з застосування санкцій, може ухилитися від цієї марудної справи.
