«Між словами та військовими діями». Концепція санкційної політики України

Санкції є гнучким міжнародно-політичним інструментом, мета якого – змусити державу-порушника норм міжнародного права змінити свою поведінку на міжнародній арені, не перемагаючи її у війні. Шляхом запровадження санкцій порушника змушують платити високу ціну за свою агресивну поведінку, тим самим підштовхуючи до її зміни.

Фото: Канал 24

Санкції, або обмежувальні заходи, зазвичай є частиною загальної політики по відношенню до країни, щодо якої вони застосовані. Їх накладання передбачає висування певних вимог та встановлення критеріїв їх виконання. 

Про це, зокрема, йдеться в настановах ЄС щодо запровадження та імплементації обмежувальних заходів: «Мета кожного (обмежувального) заходу повинна бути чітко зазначена та узгоджена із загальною стратегією (Європейського) Союзу у відповідній сфері. Загальну стратегію та конкретну мету слід зазначити у вступних параграфах правового документа Ради, за допомогою якого застосовується цей захід. Обмежувальні заходи не мають економічної мотивації».

Так, наприклад, іноземні країни, які запровадили санкції проти РФ, не визнають спробу анексії Криму та вимагають від Росії поважати територіальну цілісність України, що означає припинення агресії на Донбасі та звільнення Криму від окупації. 

Найбільш ефективними вважають санкції, які запроваджуються на рівні Ради безпеки ООН, адже вони є обов’язковими для запровадження всіма країнами. Колективні санкції запроваджує також Європейський Союз, і їх виконання є обов’язковим для всіх країн-членів. Багато країн застосовують санкції в односторонньому порядку. Серед них США, Франція, Канада, Британія та ін. Німеччина, наприклад, власної санкційної політики не проводить. 

Санкції мають завдавати шкоду підсанкційній країні, разом з тим, шкода для країни, що накладає санкції, а також для третіх країн, в ідеалі має бути мінімальною. Одним із завдань є мінімізація гуманітарних наслідків. Більш ефективною вважається політика батога та пряника, при якій не просто накладають санкції та погрожують їх посиленням, а також передбачають можливість їх послабити, у разі, якщо країна-порушник почне робити кроки назустріч висунутим до неї вимогам. 

Запровадження та застосування санкцій можна розділити на декілька рівнів:

  1. Політичне рішення щодо застосування санкцій у відповідь на певну ситуацію на міжнародній арені
  2. Реалізація політичного рішення на рівні виконавчої влади (процедури складання та внесення змін до списків)
  3. Запровадження санкцій (дії безпосередніх виконавців, як державних, так і приватних)
  4. Моніторинг запровадження та ефективності санкцій
  5. Оскарження з боку фігурантів санкційних списків (рівень доказовості)
  6. Примусове виконання/відповідальність за невиконання
  7. Методологічна допомога приватним суб’єктам у запровадженні механізмів комплаєнс
  8. Інформування фігурантів та учасників процесу та прозорість санкційної політики

Політичне рішення щодо застосування санкцій у відповідь на певну ситуацію на міжнародній арені

В американській системі рішення щодо використання санкцій у відповідь на міжнародну кризу приймає Президент, який є головою виконавчої влади та має доволі широкі повноваження в галузі економіки та зовнішньої політики. Також це рішення може приймати Конгрес. Конгрес не має права номінувати конкретних осіб, він лише визначає категорії фізичних та юридичних осіб, які мають потрапити під санкції. На цьому рівні відбувається висування вимог до країни-порушника та видається чітке пояснення причин або мети, з якою запроваджуються санкції. На цьому рівні визначається, чи санкції досягли своєї мети.

Готують рішення щодо економічних санкцій колегіально розвідувальні органи, Мінюст, Держдепартамент, Казначейство та ін., які використовують майданчик Ради національної безпеки для координації та обміну інформацією. Підготовка відбувається на робочому рівні. На цьому етапі відбувається аналіз вразливостей країни-порушника, тобто, визначення тих осіб, підприємств, галузей економіки, та ін, обмеження щодо яких з найбільшою вірогідністю завдадуть відчутної шкоди та чинитимуть тиск на країну-порушника.

Санкцій, що обмежують економічний обмін в галузі військових товарів та товарів подвійного призначення розробляються в рамках робочої групи на базі Держдепу США. Запроваджуються вони так само указом президента.

В українській системі подібні повноваження в зовнішній політиці має Президент та Парламент. Співпраця представників різних органів влади на робочому рівні є не дуже розповсюдженою практикою, адже система є дуже централізованою, і робочий рівень часто не має відповідних повноважень. Процедури узгодження за змістом та тривалістю не відповідають потребам швидкого та гнучкого реагування, яке є часто необхідним на міжнародній арені. Подібна до США координаційна робота може відбуватися на базі апарату РНБО, який може стати майданчиком для напрацювання політичного рішення щодо застосування санкцій для подальшого прийняття Президентом або РНБО, а також інших рішень, що належать до політичного рівня. 

На сьогодні на міжнародній арені майже не використовуються загальні санкції (економічне ембарго, або повне переривання економічних відносин з якоюсь країною). Одним з небагатьох виключень є США, які запровадили та підтримують ембарго щодо Куби, Північної Кореї, Ірану, Сирії та Криму. Замість ембарго використовують так звані «розумні» або таргетовані санкції, які запроваджують обмеження щодо конкретних фізичних та юридичних осіб, або галузей економіки. Санкції не є покаранням за вчинення певних дій, їх зазвичай запроваджують для тиску на осіб, відповідальних за формування та ведення певної політики, проти підприємств та галузей економіки, на які спирається режим. 

Переважно персональні та економічні санкції застосовуються на рівні ООН та інших міжнародних організації проти міжнародних терористів та їх економічної бази, щоб обмежити їх можливість пересування та фінансування своєї діяльності. З  2012 року США почали застосовувати санкції до осіб, відповідальних за порушення прав людини в рамках Акту Магнітського з метою тиску на РФ. В 2016 році США прийняли Глобальний акт Магнітського, який дозволяє накладати санкції за масштабну корупцію та грубі порушення прав людини по всьому світу. Санкції також накладають з метою нерозповсюдження ядерної зброї.  Сьогодні все частіше зустрічається практика накладання санкцій у відповідь на кібератаки. В США вона запроваджується з 2015 року, а в ЄС з 2020.

Посадовці, які готують політичне рішення щодо застосування санкцій, як правило обирають з «меню», яке включає такі категорії санкцій: 

  • Дипломатичні (розрив договорів, припинення перемовин на важливі для країни-порушника теми, припинення економічної допомоги, тощо);
  • Персональні (замороження активів та заборона на подорожі для фізичних осіб та пов’язаних з ними фізичних/юридичних осіб);
  • Фінансові (обмеження щодо інвестицій та кредитів);
  • Економічні (обмеження щодо імпорту/експорту товарів, що стосуються конкретних підприємств);
  • Секторальні – економічні та фінансові санкції, що стосуються цілих секторів економіки або низки підприємств певного сектору;
  • Часткові або повні ембарго на поставки зброї та товарів подвійного вжитку.

На сьогодні список видів санкцій в українському законі дуже довгий, та викликає певні сумніви, адже запровадження деяких з них навряд чи сприятиме тиску на іноземну державу та її посадовців, а деякі несуть ризики для свободи слова, як зазначали фахівці аналітичного відділу ВР під час прийняття закону. Перелік видів санкцій слід привести у відповідність до міжнародної практики. 

Експерти рекомендують використовувати стратегічний підхід до ведення санкційної політики. Це означає, що з метою збільшення тиску, список тих, до кого застосовуються санкції, має поступово розширюватися, а також до нього мають додаватися нові сектори економіки. Санкції можуть бути застосовані не відразу після початку конфлікту, а на різних етапах його розвитку для підсилення тиску або як реакція на ситуацію або політику, яка виникає в його процесі (наприклад, будівництво Керченського мосту або атака на українські катери в Керченській протоці в листопаді 2018 року). Можуть бути озвучені погрози розширення списку осіб або спектру галузей, що зазвичай має охолоджувальний вплив на порушника. Частиною стратегічного підходу можуть бути і обіцянки послабити санкції у випадку поступок з боку противника. У будь-якому разі, всі ці рішення належать до політичного рівня. 

Реалізація політичного рішення (складання санкційних списків)

Процедура формування списків в Україні є непрозорою, довгою та відкритою для корупції. Її необхідно розмежувати з політичним рішенням щодо застосування санкцій, а також більш чітко прописати процедури та визначити обсяг інформації, яку необхідно надати для обґрунтування внесення до санкційних списків. Визначення критеріїв (належність до певного сектору економіки, або причетність до формування та ведення певної політики) може відбуватися на етапі прийняття політичного рішення. Виконавчий орган (санкційне бюро?), який прийматиме остаточне рішення щодо складу санкційних списків, має мати повноваження для їх перевірки на відповідність критеріям та потенційний вплив. 

В Україні правом вносити пропозиції щодо конкретних фігурантів наділені тільки державні органи. В США таке право мають також громадські організації, які можуть вносити подання щодо порушників прав людини згідно з Глобальним Актом Магнітського. Пропозиції можуть вносити і іноземні держави через представництва США за кордоном.

Згідно ЗУ «Про санкції», “Пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБОУ Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України”. Також звучать пропозиції доповнити цей список Офісом Генпрокурора та ін. 

Варто пам’ятати, що санкції є інструментом політичного тиску і накладають на іноземних юридичних та фізичних осіб. Громадяни України, які порушили закон, мають нести відповідальність згідно кримінального або іншого законодавства після належного розслідування та судового розгляду. На жаль, норми, що передбачають накладання санкцій на громадян України вже було запроваджено до деяких нормативних актів.

Інформацією щодо іноземних фізичних та юридичних осіб, проти яких варто застосувати санкції, з найбільшою вірогідністю володіє розвідка (якщо йдеться про представників ворожого режиму або іноземних терористів). Міністерство економіки, має інформацію щодо зовнішньоторговельних зв’язків, МЗС має таку інформацію завдяки іноземним представництвам. Національний банк має інформацію щодо активів, належних підсанкційни особам на території України. Міністерство оборони має інформацію щодо співпраці у військовій сфері. Надання саме цим відомствам права вносити пропозицій щодо конкретних фігурантів санкційних списків, видається найбільш доцільним. Президент, ВР, СБУ, Кабмін можуть бути з нього виключені. Процедура узгодження подання щодо списків в Кабінеті міністрів видається надто громіздкою та непотрібною. 

Обшук в Криму в будинку сім’ї Муртазаєвих Фото: рух «Кримська солідарність»

Запровадження санкцій через діяльність РФ на окупованій території може базуватися на моніторингу, який має проводити Міністерство, що опікується окупованими територіями, а також інші міністерства в рамках своїх повноважень, Прокуратура АРК. Профільне міністерство має стати центром, до якого стікається інформація від інших відомств, і воно може вносити пропозиції щодо дій та політики окупанта, які мають підпадати під санкції, а також щодо конкретних осіб, що приймають рішення щодо цієї політики. 

Фахівці, які брали участь у Стокгольмському процесі розробки рекомендацій щодо збільшення ефективності таргетованих санкції для ООН, пропонували, щоб під час підготовки списку юридичних та фізичних осіб, до яких буде застосовано обмеження, було проведено попередню оцінку впливу санкцій.  Таку попередню оцінку мають проводити ініціатори санкцій. Необхідно розробити методологію такої оцінки. Міжнародна практика включає оцінку гуманітарних наслідків санкції. Згідно міжнародних стандартів, такі наслідки мають бути мінімізовані. 

Президент РФ Володимир Путін та олігарх Аркадій Ротенберг. Санкції проти олігарха були запроваджені ЄС та Україною влітку 2018 року за будівництво Кримського мосту. Фото: Михайло Метзель (ТАСС)

Подання має містити чітку ідентифікацію фігурантів, щоб уникнути помилково застосування обмежень непричетних, або навпаки уникнення обмежень з боку підсанскійних фізичних чи юридичних осіб. Чим більше буде зібрано ідентифікаційних даних, тим краще.

Номінована особа має відповідати критеріям для накладання санкцій (офіційний статус, наближеність до очільника режиму, участь у підсанкційній діяльності, та ін.).

Подання має готуватися конфіденційно, щоб потенційні фігуранти не могли завчасно дізнатися про своє внесення до списку та вивести свої активи за кордон держави. 

Постанова Кабміну вимагає, щоб у поданні було зазначено строк, на який застосовуються санкції. Варто пам’ятати, що строк залежить від того, чи виконає підсанкційна країна вимоги, які було до неї висунуто. Отже, визначення строку належить до політичного рівня прийняття рішень та не визначається на виконавчому рівні. 

Згідно правил ЄС, діти віком до 18 років не мають потрапляти під санкції. Діти осіб, на яких було накладено обмежувальні заходи, також не мають бути покарані за дії своїх батьків. Вони мають відповідати за власні дії. 

Той самий орган, що приймає рішення щодо внесення до санкційних списків, має приймати рішення і про виключення. Підстави мають бути чітко визначені. Серед них, наприклад, рішення суду про помилкове внесення, смерть фігуранта, припинення дії обставин, через які особу було внесено до списків. Кожне рішення має бути прозорим та обгрунтованим. 

Запровадження санкцій (дії безпосередніх виконавців)

В залежності від виду санкцій, безпосередньо їх запроваджує або орган влади, який опікується відповідною сферою, або приватні учасники ринку, такі як банки та підприємства, задіяні у міжнародній економічній діяльності. Так, наприклад, обмеження на в’їзд до України запроваджує Держприкордонслужба, дипломатичними санкціями опікується МЗС, блокування активів відбувається зусиллями суб’єктів банківського сектору, та ін. 

Для переважної більшості суб’єктів владних повноважень відповідні процедури вже існують. Наприклад, закон «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення». Постанова Про затвердження Положення про Державну службу фінансового моніторингу України Нещодавно до українського законодавства було запроваджено поняття віртуальних активів, та МінЦифра стала регулятором цього ринку.

Передача товарів військового та подвійного призначення відбувається за окремим законом і процедурами. Закон України “Про державний контроль за міжнародними передачами товарів військового призначення та подвійного використання” ПОРЯДОК здійснення державного контролю за міжнародними передачами товарів подвійного використання посилань на закон “Про санкції” не містить, і, схоже, існує окремо від нього. Разом з тим, Розпорядження КабМіну щодо запровадження секторальних санкцій ООН по відношенню до Північної Кореї на нього посилається. 

Міністр сільського господарства РФ Олександр Ткачев, знаходиться в санкційних списках ЄС. У травні 2016 року Франція дозволила йому в’їзд для участі в сесії Міжнародного епізоотичного бюро. Фото: Ведомости

В рамках поточного дослідження детальний аналіз процедур та сфер відповідальності не проводився. В разі прийняття політичного рішення щодо застосування санкцій до певної країни або осіб, це механізми мають бути задіяні у скоординований спосіб. 

Запровадження санкцій також передбачає певні вийнятки. Так, наприклад, з гуманітарних причин може бути надано дозвіл підсанкційній особі відвідати країну, до якої їх заборонено в’їзд. Кожен такий випадок має розглядатися окремо.

У випадку замороження фінансових активів, ЄС  дозволяє користуватися грошима для оплати судових витрат, якщо виникли якісь екстрені витрати.  

OFAC в США видає загальні та індивідуальні ліцензії, які дозволять робити виключення з санкційного режиму. Виключення згідно загальної ліцензії діють для всіх фізичних та юридичних осіб США, які мають запроваджувати встановлені Президентом та OFAC обмеження. Наприклад, Загальна ліцензія №5, яку було видано відносно Криму, дозволяла заборонені санкційним режимом транзакції до 1 лютого 2015 року, якщо вони були необхідні для того, щоб компанії могли згорнути свою діяльність на тимчасово окупованій території. За індивідуальними ліцензіями компанії мають звертатися до OFAC за процедурою, описаною на сайті. Зазвичай, дозвіл на заборонені транзакції дається, якщо вони відповідають інтересам національної безпеки США. Ліцензії містять вимогу звітувати про всі проведені операції. Невиконання цієї вимоги тягне за собою штраф.

Україна також має визначити, за яких обставин можливі вийнятки з санкційного режиму. 

Моніторинг запровадження та ефективності/наслідків санкції. 

Як органи державної влади, так і приватні гравці ринку мають звітувати про запровадження санкційного режиму. В певний строк після прийняття рішення щодо санкцій, вони мають подати звіт до відповідних державних органів (органи влади до координуючого органу, а приватні гравці до органу влади, який опікується їх сферою та надає їм рекомендації щодо запровадження санкційного режиму, а він вже до координуючого органу). Анкета для звіту має містити інформацію про те, що вже зроблено для імплементації, та що ще планується зробити. Вони мають надавати періодичний звіт щодо конкретних заходів, яких було вжито на виконання рекомендації або законодавчих вимог щодо санкційного режиму (заблоковані операції або активи, наприклад). 

Відповідні органи влади мають розробити рекомендації щодо дотримання санкційного режиму для приватних суб’єктів. Наприклад, існує Наказ НБУ Положення про порядок організації та здійснення нагляду у сфері фінансового моніторингу, валютного нагляду, нагляду з питань реалізації і моніторингу ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), який визначає відповідні зобов’язання для суб’єктів фінансового моніторингу.

На виконання рекомендації державних органів, підприємства мають запровадити скринінговий механізм, який дозволить їм визначати, чи включено якусь фізичну чи юридичну особу до санкційних списків та не співпрацювати з ними.

У разі наявності підозр щодо порушень з боку приватних суб’єктів, відповідні органи влади мають мати достатньо повноважень для проведення перевірки, і, у разі виникнення підозри щодо навмисного порушення санкційного режиму, звернення до правоохоронних органів для розслідування. 

Моніторинг ефективності вимагає вироблення відповідної методології. На сьогодні є підрозділ в Міністерстві економіки, до повноважень якого віднесено такий моніторинг, але деталі його роботи не досліджувалися. З огляду на багатоплановість видів санкцій, виглядає маловірогідним, що такий моніторинг може здійснюватися підрозділом Міністерства економіки. Виглядає доцільним надати такі повноваження державному органу, який координуватиме санкційну політику (санкційне бюро). 

Оскарження

В США фігурант списків може звернутися до OFAC з проханням прибрати його зі списків у разі помилкового внесення, або якщо обставини, які спричинили внесення, змінилися, і вже немає підстав утримувати його під санкціями. Якщо OFAC відмовляє у такому проханні, відмову можна оскаржити у суді. 

Відповідні можливості варто передбачити і для фігурантів українських списків. Вони мають отримати можливість звертатися до координуючого органу, і, у разі відмови, до суду. 

Примусове виконання/притягнення до відповідальності:

Слід розуміти, що покарання за порушення санкційного режиму накладається на фізичних та юридичних осіб держави, що накладає санкції. Вони можуть бути покарані за несвоєчасне подання або неподання звітів щодо запровадження санкційного режиму, за порушення санкційного режиму. Покарання є доволі суворими, але можуть бути пом’якшені, якщо порушення було ненавмисним, і порушник готовий йти на співпрацю з державними органами з метою запобігання подібним порушенням у майбутньому. 

У переважній більшості західних країн порушення санкційного режиму карається як кримінальне або адміністративне правопорушення. Порушення поділяються на навмисні та порушення через недбалість. Також існує поняття помилки, за яку може бути накладено штраф. Навмисні порушення караються в рамках кримінального законодавства. Порушення через недбалість вважаються адміністративними та караються штрафами у меншому розмірі. 

В деяких країнах передбачено притягнення корпорацій до адміністративної відповідальності. Згідно розділу 30 німецького Act on Regulatory Offences (OWiG), корпорацію може бути притягнуто до відповідальності, якщо певні особи, що посідають керівні посади, особливо, посади, які дають їм право представляти корпорацію, вчинили або адміністративне, або кримінальне порушення санкційного законодавства, через що було порушено обов’язки корпорації, або корпорація набула вигоди, або мала намір отримати вигоду.
Згідно секції 130 OWiG, до відповідальності може бути притягнуто власника або менеджера корпорації, чий підлеглий не вчинив належних дій для запровадження необхідних процедур для імплементації санкцій.

Допомога підприємствам та банкам у запровадженні санкційного режиму

В США OFAC не лише запроваджує та моніторить санкції, а також надає методологічну допомогу. Застосовуючи адміністративне покарання (ненавмисне порушення санкцій) OFAC вдається до переговорної процедури, в рамках якої вона нараховує суму штрафу відповідно до вигоди, отриманої від заборонених транзакції, а потім ця сума може зменшуватися в залежності від низки факторів, основний з яких це згодна порушника запроваджувати додаткові процедури оцінки та управління ризиками, щоб ситуація порушення не повторилася. 

Варто пам’ятати, що запровадження санкційного режиму завдає економічної шкоди не лише іншій країні, а й підприємствам всередині країни, які вимушені перервати співпрацю з підсанкційними фізичними та юридичними особами та втрачають ринки збуту. Ці підприємства є платниками податків і держава не зацікавлена у їх знищенні. Разом з тим, держава зацікавлена у тому, щоб санкційний режим був ефективним. Саме ці фактори обумовлюють спільний інтерес держави та відповідних підприємств у співпраці задля зменшення сум штрафів. Підстави та процедури мають  бути прозорими. Наприклад, на сайті OFAC міститься детальний опис кожного випадку порушення та дій обох сторін, спрямованих на запровадження механізмів комплаєнсу та зменшення початкової суми штрафу.

Прозорість 

У переважній більшості західних країн є сайти з інформацією про їх санкційну політику. Там перераховані країни, щодо яких запроваджено санкції, підстави для запровадження таких санкції, та наведено список фізичних та юридичних осіб, проти яких санкції застосовано, наведено все законодавство щодо санкцій, рекомендації щодо їх запровадження та роз’яснення, описані процедури подання на виключення.

В США OFAC підтримує інформаційний сайт. Інформацію про фігурантів там можна знайти як у формі повідомлень про поповнення санкційних списків, так і у формі бази даних з можливістю пошуку. OFAC розсилає інформацію про поповнення таких списків електронною поштою. Існує практика повідомлення фігурантів списків про те, що їх було внесено до списку. 

Важливу роль у комунікації щодо санкційної політики з іноземними державами відіграє Державний департамент США. Він роз’яснює політику через свої представництва за кордоном. 

Українська держава не має відповідної практики прозорості, санкційні списки не консолідовані та розкидані по різних указах Президента, цілі державної політики не визначені та не прокомуніковані, підстави для внесення та виключення фігурантів зі списків часто є непрозорими та незрозумілими. Таку ситуацію необхідно виправляти, і розробити відповідний інтернет портал, який міститим реєстр фігурантів списківією іншу необхідну інформацію. Адмініструвати його має координаційний орган. 

Імплементація міжнародних санкцій

Україна не може автоматично синхронізуватися з рішеннями міжнародних організацій та інших держав щодо запровадження списків. У той час, як виконання рішення щодо обмежень та процедури моніторингу та покарання за недотримання вимог санкційного режиму не будуть відрізнятися, координаційний орган має мати право робити виключення з міжнародних санкційних пакетів. Підстави для таких виключень мають бути визначені.  Одна з очевидних підстав – включення громадян України до санкційних списків інших держав. 

  • Хочете знати більше про кримські санкції, запроваджені США, ЄС та Україною у зв’язку зі збройною агресією Росії проти України та їх вплив на сектори економіки окупованого РФ Криму? Знайомтеся з матеріалами нового розділу «Спецпроекти» на сайті Центру журналістських розслідувань: «Як працюють кримські санкції».
Інформаційна агенція “Центр журналістських розслідувань”
Kyiv Kyiv Ukraine